房地产合作开发合同转性认定的判断标准
兼评《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十四、二十四、二十五、二十六和二十七条

曹文衔 宋仲春


前言
鉴于我国的土地所有权属于国家所有，国有土地所有权不可以转让，为了实现对国有土地的合法利用和市场流转，我国设立了独特的国有土地所有权和国有土地使用权相分离的土地制度。土地使用权人所享用的用益物权在不违反法律、法规的情况下，可以通过不同的方式在不同的民事主体之间流转，从而实现土地资源的市场配置。土地使用权人可以用土地作为出资与他人合作开发房地产，实现土地要素与资金要素的结合，从而在最大程度上实现国有土地使用权的用益物权，这是合作开发房地产的法律基础。然而，在房地产开发实务中经常出现名为合作开发房地产而实为土地使用权转让、名为合作开发实为房屋买卖、名为合作开发实为借款、名为合作开发实为房屋租赁的情况。为了正确处理以上问题，2005年8月1日开始施行的《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》（以下简称《司法解释》）以四个条文对上述四种情况作了界定，这也是本文要讨论的房地产合作开发中的转性合同，本文主要讨论上述四种转性合同认定的判断标准。
一、合作开发房地产合同的概念及特征
1.合作开发房地产合同的概念及特征
要确定当事人之间订立的名为合作开发房地产合同是否名实相符，首先就要对什么是合作开发房地产合同的概念作出界定，进而分析合作开发房地产合同的特征，从而来判定那些合同属于合作开发房地产合同，那些合同应该转性合同，并应按照转性后的合同关系来处理。
《司法解释》第十四条对合作开发房地产合同作出明确界定：“本解释所称的合作开发房地产合同，是指当事人订立的以提供土地使用权、资金等作为共同出资，共享利润、共担风险合作开发房地产为基本内容的协议。”因此，合作开发房地产合同应该具备以下特征：第一，当事人以土地使用权、资金等作为共同出资；第二，当事人双方共享利润；第三，当事人共担风险，第四，当事人是以开发房地产为合同的基本内容。需要注意的是《司法解释》不再把共同经营作为合作开发房地产合同的必要条件。我们认为，实践中对于名为合作开发房地产合同的上述四项特征中争议较多也最难以把握的是特征一（当事人以土地使用权、资金等作为共同出资）和特征三（当事人共担风险）。下文将对上述特征一、三作进一步分析。为了叙述的简便，本文仅讨论合作方为两方的情形，三方或更多方的合作开发与合作方为两方的情形并无本质差异。
2.关于特征一：当事人以土地使用权、资金等作为共同出资
上述特征一般包括以下几种情形：
（1）当事人一方以土地使用权作为唯一出资，另一方则以资金作为唯一出资；
（2）当事人一方以土地使用权和部分资金作为出资，另一方则以部分资金作为唯一出资；
（3）当事人一方以土地使用权和资金作为出资，另一方则以部分土地使用权作为唯一出资；
（4）当事人一方以土地使用权和部分资金作为出资，另一方也以土地使用权和部分资金作为出资。
（5）当事人一方以土地使用权和部分资金作为出资，另一方也以非资金形态的实物（如建筑材料）或劳务作为出资。
其中以第（1）、（2）种情形最为常见，第（3）、（4）种情形偶见于相邻地块的土地使用权人作为合作当事人的情形；第（5）种情形偶见于工程项目的材料供应商、施工承包商与房地产开发企业作为合作当事人的情形，特别是在开发企业拖欠工程款、材料款的情况下。
3. 关于特征三：当事人双方共担风险
本文认为，上述特征应理解为：当事人对于合作开发房地产合同的履行的不利益的后果以及不能履行的后果应当共同分担。这里，共担的风险应主要指合作双方预期的利益目标不能实现或者不能全部实现的风险，而一般不包括由于一方过错导致的利益风险。除非非过错方同意分担，否则后者应由过错方承担。
何谓共同分担风险？
首先，在确定提供土地使用权的一方当事人是否承担经营风险时，应该注意，不能仅仅把合同是否具有明确的不承担经营风险的约定作为判断标准，而应该以合同双方当事人之间的权利义务的实质内容作为判断标准。即，只要合同的实质内容表现为提供土地使用权的一方获取固定利益，而不承担经营风险，尽管合同中没有明确约定提供土地使用权的不承担经营风险，也应该认定提供土地使用权的一方当事人不承担经营风险。
其次，这里所说的风险是经营风险，不属于其它风险。例如案例一，某合同中约定，甲提供土地使用权，乙进行投资，甲乙双方合作进行开发房地产，甲承担土地使用权证办理带来的风险，乙承担出资带来的风险及合作开发过程中的其它风险，甲获得房屋建成后的一半房屋面积或者按照当时的市场价格该部分房屋所对应的房价款作为收益。在这个合同中虽然没有明确约定甲方不承担经营风险，相反还约定了甲方应该承担办理土地使用权证带来的风险。但是从该合同中甲、乙双方的权利义务的实质内容来看，甲实质上不承担经营风险，只收取固定利益。因为,第一，办理产权证是甲方提供土地使用权的一个附随义务，是甲方履行合同必须履行的义务，是甲方的固有义务，不属于经营风险的范畴。第二，如房屋建成，甲将分得一半房屋面积；如房屋不能建成，甲也将能获得相当于该一半房屋面积的房屋价款。也就是说，无论房屋是否建成甲均能获得相当于一半房屋面积的收益。因此，本文认为，案例一的合同应该按照名为合作开发房地产而实为土地使用权转让的合同来处理。
再次，共同分担风险应理解为风险的分担比例应当与各方当事人就合作开发目标顺利实现时所约定分享的利益比例大致相当，至少不应严重失衡。否则应视为非实质性的共担风险。比如案例二，合同约定，合作开发项目完成的，提供土地使用权的一方取得建成房屋（不论实际建成房屋面积是否增减）的一半，合作开发项目最终不能完成的，提供土地使用权的一方除无偿收回土地使用权外，既不承担合作开发活动中的其他损失，也不要求相对方给予经济补偿。再比如案例三，合同约定，合作开发项目完成的，甲作为提供土地使用权的一方取得建成房屋的一半，合作开发项目最终不能完成的，甲也将能获得相当于该一半房屋面积的房屋价款的80%，其余20%作为甲对合作开发项目最终不能完成的风险承担。在上述案例二中，由于土地本身一般不易灭失，对于甲而言，如果合作开发房地产合同不能履行，其承担的风险几乎为零，或者仅仅丧失一定期间可能的土地收益，而对于提供资金的一方，乙将实际上承担开发失败的几乎所有经济损失。而在上述案例三中，对于甲而言，如果合作开发房地产合同不能履行，不仅其承担的风险为零，而且可以继续获得约定的利益，只是该利益比项目成功时有所减少。可以说，案例二中甲最大的合作开发风险是无利可图，但不会亏本，即不赚不赔；而案例三中甲最大的合作开发风险是少赚不赔。因此显而易见，该两案中甲分担风险的比例与其就合作开发目标顺利实现时所约定分享的利益比例相比已经严重失衡。有人认为，只要双方约定共担风险，就应认定为合作开发合同，风险的分担比例应当完全取决于当事人的自由约定，法律不应无端干预。本文认为，如果法律对于当事人风险的分担比例完全不加干预，将给当事人规避《司法解释》第二十四条、第二十五条、第二十六条、第二十七条关于转性合同的规定留下巨大的空间。比如，当事人可能约定利益分配时一方享有固定利益，而风险分担时，该方承担1%。


二、合作开发房地产过程中四种转性合同
1.《司法解释》确定转性合同的法理基础
《司法解释》分别在第二十四条、第二十五条、第二十六条、第二十七条规定了四种转性合同。《司法解释》作出这四条解释的法理基础均为意思表示理论，即通过揭示合作开发房地产当事人之间的真实意思表示来判定当事人之间所订立的合同的法律性质，而不以当事人之间所订立的合同的名称或外部表现形式来判断合同的法律性质。
2.四种转性合同认定的判断标准
（1）名为合作开发房地产而实为土地使用权转让的合同的认定
① 认定标准
《司法解释》第二十四条规定：“合作开发房地产合同约定提供土地使用权的当事人不承担经营风险，只收取固定利益的，应当认定为土地使用权转让合同。”从该条规定可以得出名为合作开发房地产而实为土地使用权转让的合同的本质特征是，提供土地使用权的一方当事人不承担经营风险，只收取固定收益。此时，提供土地使用权的一方所收取的固定利益已经成为“投入”的土地使用权的对价，这与土地使用权转让法律关系在权利义务的本质上并无二致。 也就是说，提供土地使用权的一方当事人所收取的固定利益，可以看作是其转让土地使用权的所获得的对价，合同相对方通过支付“固定利益”（土地使用权）的对价而获得了土地使用权。投入土地使用权的一方作为土地使用权的转让方，支付固定利益的一方作为土地使用权的受让方。此时，当事人之间的约定名为合作开发房地产而实为土地使用权的转让。因此，此类合同的认定的判断标准是，提供土地使用权的一方当事人是否承担合作开发房地产的经营风险，如果提供土地使用权的一方当事人承担合作开发房地产的经营风险，那么这类合同就属于合作开发房地产合同。如果提供土地使用权的一方当事人不承担合作开发房地产的经营风险，而只是约定收取固定利益，那么这类合同就属于名为合作开发房地产而实为土地使用权转让的合同。
② 认定中应该注意的问题
实践中，如果由于当事人签订合同时的不够严谨，在合作开发房地产合同中仅约定提供土地使用权的一方的固定利益分配，未约定风险分担的，这样的约定是否可以视为提供土地使用权的一方不承担经营风险，只获取固定利益呢？本文认为，这种情况下不宜一概认定提供土地使用权的一方不承担经营风险，只获取固定利益，而应该以合同双方当事人之间的权利义务的实质内容作为判断标准。即，只要合同的实质内容表现为提供土地使用权的一方获取固定利益，而不承担经营风险，尽管合同中没有明确约定提供土地使用权的不承担经营风险，也应该认定提供土地使用权的一方当事人不承担经营风险。
如果在这种情况下，相对方仍应对固守“保底利益”的当事人承担价值固定只不过变换给付物种类的义务，那么合作风险实际上还是并未“共同承担”。
第二，固定利益的含义。《司法解释》第二十四条是指的固定利益，是指无论在合作开发房地产中出现什么样的经营风险，提供土地使用权的一方都要求按照合同约定取得一定的、不变的利益。因此固定利益应该具有以下特征：A.是可以确定的、不变的利益。即，不论合同能否实际履行，合同履行的程度如何，该利益是可以确定的，并且经确定后是不发生变化的。例如，土地价款的35％，总投资的25％这样的约定。B.可以表现为货币，但不以货币为限。在通常情况下固定利益表现为货币，但并不以货币为限。可以是固定数量的货币，也可以固定数量的房屋，还可以是固定数量的货币和固定房屋的混合，甚至可以是以租赁或其他方式使用房屋。
本文进一步认为，《司法解释》第二十四条中的“固定利益”一词不够确切。在上文列举的案例三中甲最大的合作开发风险是少赚不赔，但严格说来，甲的利益不是固定的，项目开发的成败将影响甲获得的利益大小。按照现行《司法解释》第二十四条中的“固定利益”要求，案例三中的合同将不能认定转性为土地使用权转让合同。而事实上这类合同的本质仍然是提供土地使用权一方不承担经营风险的土地使用权转让合同，只不过对土地使用权转让的对价按照不同的项目开发结果做了分别约定。因此，本文认为，如将《司法解释》第二十四条中的“固定利益”改为“保底利益”，可以堵塞案例三中合同不能转性认定的漏洞，因为在案例三中，甲的“保底利益”是约定的项目失败情形下的利益。
（2）名为合作开发房地产而实为房屋买卖的合同的认定
① 认定标准
《司法解释》第二十五条规定：“合作开发房地产合同约定提供资金的当事人不承担经营风险，只分配固定数量房屋的，应当认定为房屋买卖合同。”如果合作开发房地产合同约定提供资金的一方当事人不承担经营风险，只分配固定数量的房屋，则表明当事人的真实意思在于以所“投入”的资金作为获取固定数量房屋的对价。 也就是说，提供资金的一方，通过投入资金获取了固定数量的房屋，合同的相对方通过出卖固定数量的房屋获取了一定的资金，这符合房屋买卖合同的特征。投入资金的一方成为房屋买卖合同的买受人，合同相对方成为房屋的出卖人。此时，当事人的约定的名为合作开发房地产实为房屋买卖。因此，此类合同认定的判断标准是提供资金的当事人是否承担经营风险，如果提供资金的当事人承担经营风险，那么这类合同就属于合作开发房地产合同。如果提供资金的当事人不承担经营风险，只获取固定数量的房屋，那么这类合同属于名为合作开发房地产合同实为房屋买卖合同。
② 认定中应该注意的问题
分配固定数量的房屋的理解。首先，《司法解释》第二十五条所指的分配固定数量的房屋，是指提供资金一方当事人获取固定数量房屋的所有权，而不是使用权。其次，固定数量的房屋，应该和本文在前面对“固定利益”所作分析一样，该固定数量房屋的数量应该是可以确定的，并且经确定后不变的。例如合同中约定，提供资金的一方分配5000m2的房屋，该约定就是确定的，不论房屋是否能实际建成，合同约定的固定数量房屋都是确定的，并且是不变的。至于，该房屋最终能否建成或者提供资金的一方能否实际分到5000m2的房屋则属于合同履行的范畴。
（3）名为合作开发房地产实为借款合同的认定
① 认定标准
《司法解释》第二十六条规定：“合作开发房地产合同约定提供资金的当事人不承担经营风险，只收取固定货币的，应当认定为借款合同。”如果合同约定提供资金的当事人不承担经营风险，只收取固定数额的货币，则表明提供资金的一方通过投入资金，获取了固定数额货币的回报，相当于提供资金的一方通过出借资金获取了利益，合同相对方通过借款进行了房地产开发，双方的真实意思在于融资进行开发建设。这完全符合借款合同的特征，提供资金的一方于贷款人，合同相对方于借款人。此时，当事人的约定名为合作开发房地产实为借款。因此，此类合同的认定的判断标准是提供资金的当事人是否承担经营风险，如果提供资金的当事人承担经营风险，那么这类合同属于合作开发房地产合同，如果提供资金的当事人不承担经营风险，那么这类合同属于名为合作开发房地产实为借款合同。
②认定中应该注意的问题
收取固定数额货币的理解。我们在判定合同中是否约定了提供资金的一方当事人收取固定数额的货币时，应该注意这里的固定数额货币不等同于“固定利润”。这是因为利润的获取要取决于房地产开发的结果，在房地产开发完成之前利润是不确定的，因此，从这个意义上说，不存在“固定利润”。例如在合同中约定，提供资金的一方，在合作建房完成后提供资金一方获取合作建房利润的50％，这样的约定就不应该视为约定了提供资金的一方获取固定数额的货币。
民政部


民政部关于进一步加强民政法制工作的意见

民发【2010】56号


各省、自治区、直辖市民政厅（局），计划单列市民政局，新疆生产建设兵团民政局，机关各司（局）：

为适应民政事业科学发展需要，提高民政部门依法行政水平，现就进一步加强民政法制工作，提出以下意见：

一、进一步提高对加强民政法制工作重要性的认识

（一）加强民政法制建设是保障民政事业科学发展的重大举措。加强法制建设是坚持依法行政的基本要求，是做好各项民政工作的根本保证。改革开放以来，民政法制工作取得了丰硕成果，在依法解决民生、落实民权、维护民利等方面，做了大量卓有成效的工作，为保障民政事业健康发展发挥了至关重要的作用。目前，涉及民政工作的法律、行政法规以及部门规章已有近百件，地方性法规、政府规章和规范性文件也逐步完善。通过制定和实施这些法律法规和规章，民政系统基本实现了部门职责依法确立、民生权益依法保障、社会建设依法推进、行政行为依法规范，为民政事业稳步发展提供了重要的制度保障。实践证明，民政工作的体制机制核心就是法制，因此，进一步加强民政法制工作，是保证民政事业科学发展的根本举措，具有十分重要的意义。

（二）加强民政法制建设是实现民政事业科学发展的紧迫任务。当前我国经济社会正在发生深刻变化，处于各种矛盾多发时期，依法调整利益关系难度增大，而民政工作任务多元，内容繁杂，对象多为困难群众，在全面推进依法行政的新形势下，民政工作的发展创新面临巨大压力和挑战。一方面，随着科学发展观的贯彻落实，国家将以改善民生为重点的社会领域立法摆上了更加突出的位置，要求民政部门不失时机地将行之有效的实践经验和工作成果上升为法律制度，形成长效机制。另一方面，民政法制工作还存在一些薄弱环节，如涉及民政业务的法律法规制定相对滞后，一些地方和工作领域依法行政意识不强、执法水平不高、对法制工作重视不够等。加强民政法制建设势在必行，如何抓住机遇，应对挑战，不断开创民政法制工作新局面，是对各级民政部门的重大考验。因此，必须进一步提高认识，统一思想，毫不动摇地推进民政法制建设，不断提高依法行政能力和水平。

二、进一步明确加强民政法制工作的指导思想、基本原则和工作目标

（一）指导思想。加强民政法制工作必须坚持以邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，深入贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》，紧紧围绕民政工作中心任务，以推动民政立法进程为重点，以提高民政执法水平为核心，以完善民政法制监督机制为手段，以加强民政普法工作为基础，立足现实，着眼长远，统筹兼顾，突出重点，全面加强民政法制建设，为实现民政事业又好又快发展提供法制保障。

（二）基本原则。坚持职权法定、依法行政，切实将法制建设贯穿于民政工作始终；坚持围绕中心、服务大局，自觉用法制手段保障中心工作；坚持服务群众、服务社会，依法维护民政对象各项权益；坚持条块结合、上下衔接，建立科学的民政法制工作体制机制。

（三）工作目标。从现在起，力争用10年左右时间，建立内容完备、结构合理、实施有效、适应民政事业发展的法律法规制度体系；健全权责明确、行为规范、程序正当、监督有效的民政执法体制；形成上下联动、实用高效、内容丰富、形式多样的民政普法格局；打造组织健全、素质过硬、作用明显、保障有力的民政法制机构队伍。

三、进一步推进民政立法工作进程

（一）认真搞好立法规划。坚持统筹兼顾、重点突出、衔接配套的原则，认真论证立法项目的必要性和可行性，将条件成熟、群众期待、事业急需的立法项目适时上报，列入国家和地方的立法规划和年度计划。重点推进社会领域立法中对民政事业发展具有支架性作用的立法项目，如社会救助、慈善事业、优抚安置、民间组织、志愿服务以及基层民主政治建设等方面的法律法规。尊重立法规律，把握立法时机，区分立法层级，在着重推进法律法规制定和修订的同时，及时制定配套实施的地方性法规、部门规章及规范性文件，为整体推进民政法制建设创造条件。

（二）切实提高立法质量。坚持以民为本、为民解困、为民服务宗旨，深入探索社会领域立法的基本特征和主要原则，努力在改善和保障民生、健全社会保障体系、发展公益慈善事业、加强基层民主政治建设、促进社会组织发展、规范社会事务管理、完善公共服务等方面实现理论和制度创新。改进立法方式，健全专家咨询论证制度，畅通民主立法渠道，广泛听取各方意见，努力提高科学立法水平。加强对立法计划实施工作的督促检查，妥善解决立法中的重点难点问题，不断增强立法内容的针对性、实用性和可操作性。严格遵循立法权限和立法程序，上下配合，共同做好立法的调研论证工作，提高立法工作水平。

（三）做好分析评估。坚持程序和实体并重，建立立法评估机制。建立健全立法前和立法后评估制度。立法前要贴近实际，面向基层，注重实践，问计于民，充分调查研究，努力实现立法预期效果。立法后要全程跟踪法律法规和规章的实施效果，及时向有关部门提出立、改、废建议。加强法规、规章的应用解释和规范性文件合法性审查工作，建立规范性文件定期清理制度。

四、进一步提高民政行政执法水平

（一）探索行政执法体制改革。认真贯彻国务院行政审批制度改革工作部署，加快职能转变步伐，继续深化行政审批制度改革，加强对民政系统现有行政审批事项的监督管理，确保改革上下衔接、步调一致、落实到位。推进民政系统行政执法体制改革，探索与其他部门联合执法的有效途径，形成执法过程中的联动机制。加强民政部门内部执法资源整合，相对集中社会组织、殡葬管理等业务中的行政处罚权、行政强制权，建立综合执法队伍，实行执法人员持证上岗制度，逐步实现执法队伍专业化。

（二）规范行政执法行为。认真贯彻以人为本、执法为民要求，努力做到严格执法、公正执法、文明执法。依据规范政府共同行为的法律和民政专业法律法规和规章，完善民政部门实施具体行政行为的实体性规则和程序性规则，切实做到执法主体合法、流程清楚、要求具体、期限明确，使用法律文书符合法定形式。根据法律、法规、规章的制定、修改情况，及时更新民政部门行政执法依据。认真分解行政执法职权，科学规范行政处罚、行政许可、行政给付、行政确认等具体行政行为中的裁量权，细化裁量基准和适用规则。抓紧建立行政执法主体资格制度和执法人员资格制度。

（三）落实行政执法责任制。进一步贯彻《国务院办公厅关于推进行政执法责任制的若干意见》，依法界定民政部门的执法职权与职责，完善职权与职责相统一的权责体系。建立行政执法评议考核机制，完善考核组织，明确考核内容，制定考核标准，确定考核方式。建立健全行政执法奖励机制，落实行政执法责任追究制度，确保依法行政各项要求落到实处。

五、进一步强化民政法制监督工作

（一）加大执法检查力度。落实执法检查制度。根据规范民政工作的现行法律法规和规章，结合解决民生、落实民权、维护民利的要求，上级民政部门要定期对下级民政部门进行执法检查，通过专项执法检查和全面执法检查，及时发现和纠正执法中存在的偏差和错误，分析研究法律法规和规章落实中存在的问题。实施案卷评查制度，评比执法案卷，规范档案管理。自觉接受人大、法院、监察、审计等部门的监督和社会舆论的监督，以检查促规范，以监督促提高。

（二）加强行政复议与应诉工作。民政部门的行政复议机构，要提高准确适用法律、法规的能力，依法维护公民、法人或者其他组织的合法权益，有效化解各种矛盾和争议。民政部门作为行政复议被申请人或者行政诉讼被告时，要依法认真做好答辩应诉工作，自觉履行行政复议决定、生效的行政判决和裁定。民政部要重点就行政复议和行政应诉工作的共性和特点提出指导意见。省级政府民政部门要重点指导下级民政部门做好行政复议答复、应诉答辩等工作。建立案件上报备案制度，本级行政复议和行政诉讼案件完结后，要及时将案件简要情况和相关法律文书报上级民政部门的法制机构备案。对具有普遍性、典型性的重大案件要及时进行研究分析，提出完善相关立法内容和改进执法工作的措施和建议。

（三）推进政府信息公开。各级民政部门要指定专门机构负责本机关信息公开的日常工作，发布信息公开指南，编制、修订信息公开目录，加快网站信息的维护和更新，正确处理信息公开与保守秘密的关系，坚持“公开是原则，不公开是例外”的要求，严格依法、及时、准确公开政府信息，强化社会监督。法制机构要指导处理好信息公开行政诉讼案件，提出改进政府信息公开的建议。

六、进一步加强民政法制宣传教育工作

（一）深入开展民政法制宣传。深入开展普法宣传教育工作，做好“五五”普法与“六五”普法规划的衔接。努力将法制宣传教育与依法规范民政行政行为相结合，与开展相关主题宣传教育活动相结合，与解决民政工作中的重点、难点问题相结合，确保普法规划落到实处。重点做好与人民群众切身利益密切相关的法律法规的宣传工作，依法为各类民政工作对象办实事、办好事、解难事。加强依法维权的宣传教育，引导民政对象依法表达自己的利益诉求，提高各级民政干部依法解决各种矛盾和纠纷的能力。

（二）加强民政法制培训。完善领导干部带头学法用法制度。将依法行政知识和新颁布法律法规列入民政系统各级领导班子理论中心组学习的重要内容，纳入公务员培训规划。要组织执法人员认真学习规范政府共同行为的法律法规，熟悉民政执法流程和规范，不断提高执法水平。民政部要制定法制培训计划，组织全国民政法制工作者定期轮训。省级政府民政部门要制定相应计划，培训本级和下级民政法制工作者。要创造条件和机会，保证法制工作者参加各种形式的专业法制培训。

七、进一步加强对民政法制工作的领导

（一）切实将民政法制工作摆上位置。各级民政部门领导干部要带头坚持依法行政，自觉树立法律意识，提高法律素养，培养和提高依法处理和解决问题的能力。要把民政法制工作真正摆上民政工作的重要位置,作为一项重要内容纳入民政事业发展的总体规划和年度计划，统筹安排落实。要将推进依法行政工作的各项任务分解到各业务部门，做到工作任务、责任部门和责任人“三落实”。将法制工作纳入干部考核内容，重点考核民政干部依法决策、依法管理的能力和水平。

（二）加强民政法制工作体制和机制建设。建立健全推进依法行政工作领导小组，部署、规划、指导、监督本级民政部门和下级民政部门认真做好依法行政工作。形成主要领导负总责，分管领导亲自抓、其他领导协助抓、法制机构负责人具体抓的领导责任机制。法制机构和业务部门要各司其职，紧密配合，共同推进民政法制工作。民政法制工作要为各项业务工作的开展提供法律保障，推动民政工作在法制化基础上快速、健康、有序发展。

（三）加强民政法制机构和队伍建设。省级人民政府民政部门应建立独立的法制机构，配备专职工作人员、配套工作经费，保障法制业务相对独立和稳定；已经建立法制机构的，要进一步加强力量、充实人员，提高法制工作水平。县、市两级人民政府民政部门要有专职人员负责法制工作。法制机构要不断加强自身组织建设、思想政治建设、业务建设和作风建设，在民政部门依法履行行政职责的事前、事中、事后全过程发挥充分发挥法制机构的参谋、助手和法律顾问作用。要高度重视民政法制人才的选拔和任用，培养一批适应民政法制工作需要的专业人才，为加快民政法制建设步伐提供有力保障。

民 政 部

二〇一〇年四月二十九日