云南省曲靖市人民政府


曲靖市人民政府关于印发《曲靖市人民政府办理人大代表建议和政协提案办法》的通知
曲政发〔2006〕4号




各县（市）区人民政府，市直各委、办、局：

《曲靖市人民政府办理人大代表建议和政协提案办法》已经市政府第四十五次常务会议讨论通过，现予印发，请遵照执行。


二○○六年一月十一日





曲靖市人民政府办理人大代表建议和政协提案办法



第一章 总 则


第一条 为进一步加强社会主义民主和法制建设，认真办理人大代表建议、批评、意见和政协提案（以下简称建议和提案），根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《中国人民政治协商会议章程》和《云南省县级以上地方各级人民代表大会代表建议、批评和意见办理的规定》、《中国人民政治协商会议云南省委员会提案工作条例》、《云南省人民政府关于办理人大代表建议和政协提案的办法》，结合我市实际，制定本办法。

第二条 办理人大代表建议和政协提案是各级人民政府的职责，是履行宪法和法律的具体体现，是接受人大法律监督和政协民主监督的重要渠道，是实行民主、科学决策的重要途径。各承办单位要高度重视建议、提案办理工作。

第三条 本办法所称的建议，是指各级人民代表大会的代表在执行代表职务时，按规定程序，对各级人民政府的工作提出的书面建议、批评和意见。

本办法所称的提案，是指各级政协的参加单位和委员，按规定程序，对各级人民政府的工作提出的书面意见和建议的总称。

第四条 市人民政府办理建议、提案的范围：

（一）省人民政府交办的全国人大代表建议、全国政协提案和省人大代表建议、省政协提案

（二）市人大代表在市人民代表大会会议期间和闭会后提出的与市人民政府工作有关的建议；市政协委员、市级各民主党派、有关人民团体和市政协各专门委员会在市政协全会期间及闭会后提出的提案；市人大代表、市政协委员在参加统一组织的视察、检查、考察中提出的与市人民政府工作有关的书面建议和意见。

第五条 市人民政府将办理工作纳入重要议事日程，市政府办公室对办理工作要进行责任分解，明确负责领导、主办（协办）单位、责任人、督办人。承办单位应建立办理工作责任制，确定分管领导和承办人员,建立办理工作网络，并将分管领导、承办人员名单报市政府办公室备案。承办人员应当熟悉本职业务，并保持相对稳定。

第六条 市人民政府在办理建议、提案工作中的主要职责：

（一）制定和完善办理工作的规章制度；

（二）组织所属部门办理建议、提案；

（三）指导督促检查承办单位建议、提案的办理、答复及落实工作；

（四）负责协调办理工作中出现的问题；

（五）组织建议、提案办理工作的经验交流，培训承办工作人员；

（六）负责向市人大常务委员会报告建议办理工作情况、向市政协常务委员会通报提案办理工作情况。



第二章 办理原则和要求


第七条 办理建议、提案应遵循依法办理、实事求是、注重实效的原则，努力实现办理工作的规范化、制度化和科学化。

第八条 建议、提案实行分级负责、归口办理，承办机关是市人民政府、各县（市）区人民政府及市直各部门。各承办单位要做到各司其职，各负其责，不能推诿扯皮，敷衍塞责。

第九条 建议、提案的办理，应做到件件有答复，事事有交待，并符合下列要求：

（一）凡按照有关法律、法规、政策应该解决且有条件解决的，应抓紧办理，督促落实；

（二）因条件限制暂时不能解决的，应结合实际工作订出规划或计划，积极创造条件，逐步解决；

（三）对确实难以解决或不属于本级人民政府职权范围内的问题，应实事求是、耐心细致地向代表、委员（提案者）作出解释说明。

第十条 建议、提案办理工作应把注重实效作为衡量办理质量的标准，坚持先面商，后答复，切实提高办理工作质量。在办理过程中，通过面商、座谈、走访、电话、传真、函件等多种方式，加强与代表、委员（提案者）的交流、联系和沟通，力求达成共识，以解决实际问题。

第十一条 办理工作必须及时交办、定期检查、限期督办、按期完成。具体做到：

（一）建议、提案，应在收到交办件之日起3个月内办复完毕；

（二）因办理难度大，在规定时限内确实难以完成的，经与交办机关说明情况，可适当延期办复，但正式答复不得超过5个月；

（三）对不属于本单位职责范围承办的建议、提案，书面说明情况，在接件之日起7个工作日内退回交办机关，由交办机关另行交办；

（四）办复情况由市政府办公室负责检查、督办和通报。



第三章 办理程序和方法


第十二条 交办。市人民政府接受建议、提案后，由市政府办公室认真清理分类，明确承办单位。对需要两个以上单位共同承办的建议、提案，分办时要明确主办单位和协办单位。分办意见明确后，由市人民政府分管领导在15个工作日内主持召开对口单位负责人会议进行具体交办。

第十三条 承办。各承办单位收到市人民政府交办的建议、提案后要认真清点、逐项登记，及时组织工作班子开展调查研究，明确提出解决问题的具体措施，形成书面答复意见，经承办单位领导班子集体讨论并经主要领导审核签字后，向市人民政府分管领导作专题汇报，再根据分管领导的要求作进一步修改完善，形成初步回复意见。明确由两个以上单位共同承办的建议、提案，主办单位要认真负责，协办单位要密切配合，形成共识后再向市人民政府分管领导作专题汇报。

第十四条 面商。由承办单位（主办单位）主要负责人或分管领导根据报经市人民政府分管领导审核确认的初步回复意见，直接与代表、委员（提案者）进行面商，并收集代表、委员（提案者）填写的《办理建议、提案情况反馈表》。经过面商，代表、委员（提案者）表示“满意”的，可按规定程序进行答复；代表、委员（提案者）表示“不满意”的，承办单位（主办单位）应根据代表、委员（提案者）提出的合理要求作进一步研究，并认真办理，再进行面商，力争“面商率”、“满意率”为100%。对市人大、市政协确定的重点建议、提案，承办单位（主办单位）在开展面商工作时，应邀请市人大、市政协有关领导参加。

第十五条 答复。答复有函复、面复、续复三种方式。

函复。经过面商，代表、委员（提案者）表示“满意”的建议、提案，由承办单位（主办单位）形成规范文稿送市政府办公室（对应秘书科），经分管的市长助理、副秘书长、办公室领导审签后以市人民政府的函行文答复，对市人大、市政府、市政协确定的重点建议、提案的答复件，应呈请市人民政府分管领导审签。答复件要做到内容完整、格式规范、态度诚恳、情况准确，并在答复件首页的右上角分别标明A、B、C、D符号。A表示所提问题已经解决和部分解决；B表示所提问题正在解决或已列入规划逐步解决；C表示所提问题因多种原因暂时不能解决，供有关部门在工作中认真研究；D表示所提问题需请上级有关部门帮助解决或由各县（市）区办理。

面复。在市人代会、市政协会期间，按会议的安排，经大会议案组或提案组与承办单位商议，对能够及时作出答复的建议、提案，由市人民政府有关领导主持召开办理工作面商专题会议，市人大、市政协的有关领导、承办单位的主要领导和承办人参会，现场解答代表、委员（提案者）提出的建议、提案。“两会”后10个工作日内，由承办单位（主办单位）拟写答复意见报市政府办公室（对应秘书科），经市人民政府分管领导审核签发后，以市人民政府的函行文答复代表、委员（提案者）。在“两会”期间现场办理过的建议、提案，市人大、市政协不再交办。

续复。承办单位对已经办理过的建议、提案，要定期或不定期检查，采取书面再次答复或召开代表、委员（提案者）回访座谈会的形式反馈办理情况。对当年的重点建议、提案，应密切跟踪办理情况，并于当年12月15日前向代表、委员（提案者）再次书面答复办理结果。

第十六条 督促检查。市政府办公室应采取催办、检查、通报等方式对办理工作进行督促、协调和指导，对办理结果实行跟踪问效，确保建议、提案落到实处。对重要的建议、提案，市政府办公室可约请提出建议、提案的代表、委员（提案者）到承办单位检查、视察落实情况，承办单位应积极配合。

第十七条 总结和考核。承办单位应在当年办理工作结束后的1个月内写出书面总结上报市政府办公室，并抄送市人大选联委和市政协提案委。市政府办公室对各承办单位的办理工作进行年度考核。市政府办公室认真做好办理情况的汇总，经市人民政府分管领导审定后形成书面情况报告（情况通报），并按照市人大、市政协的要求，定期向市人大常务委员会报告、向市政协常务委员会通报办理工作情况。



第四章 奖励和惩罚


第十八条 根据《中华人民共和国公务员法》和国家、省、市的有关规定，对办理工作实行年度考评奖惩制度。

第十九条 符合下列条件的，对承办单位、承办人员给予表彰奖励：

（一）单位主要领导重视，分管领导、承办人员和具体承办机构落实的；

（二）承办人员认真负责，一丝不苟，热情周到，成绩显著的；

（三）符合要求并按规定时限办复或提前办理完毕的；

（四）办复后采取有效措施，实事求是抓紧落实或续复工作做得较为突出的；

（五）办理工作的面商率、满意率和落实率较高的。

第二十条 凡出现下列情况之一的，对单位领导和承办人员予以通报批评：

（一）对办理工作不重视，不明确分管领导，不落实具体承办人员的；

（二）办理工作质量差，敷衍了事，草率答复，退回重办仍达不到要求，代表、委员（提案者）表示不满意的；

（三）经交办单位催办，仍延期办理的；

（四）互相推诿、拖延不办，以致贻误办理工作和落实应办事项的；

（五）不负责任，遗失建议、提案的。

第二十一条 市人民政府办理工作责任制由市政府办公室督办科具体组织实施。




第五章 附 则


第二十二条 各县（市）区人民政府对本级人大代表建议和政协提案的办理工作，可参照本办法执行。

第二十三条 本办法由曲靖市政府办公室负责解释。

第二十四条 本办法自2006年1月1日起施行。《曲靖市人民政府关于办理人大代表建议和政协提案的规定》（曲政发〔2003〕42号）同时废止。





　　一、比例原则概述

　　我国台湾地区著名行政法学者陈新民教授认为:“比例原则是拘束行政权力违法最有效的原则,其在行政法学中所扮演的角色, 可比拟‘诚信原则’在民法中居于‘帝王条款’之地位, 所以, 吾人称比例原则是行政法中之‘帝王条例’, 当不为过。”[1]比例原则作为行政法众多原则之一，其蕴含的精神对于依法合理行政具有重要指导意义。行政法意义上的比例原则，是指行政机关实施行政行为应兼顾行政目标的实现和保护相对人的 权益，如果为了实现行政目标可能对相对人权益造成某种不利影响时，应使这种不利影响限制在尽可能小的范围和限度，使二者处于适度的比例。

　　比例原则具有实体和程序两方面的涵义。就实体而言，比例原则是指行政主体行政权力的行使，不能给相对人造成超过行政目的之价值的侵害，否则就不合比例。实体合比例主要是从价值取向上来规范行政权与行政相对人之间的合理关系。就程序而言，比例原则是指行政主体所采取的措施与要达到的行政目的之间必须具有合理的对应关系。由于任何实体性的结果都必须经过一定的程序而达到，所以程序合比例是实体合比例的保障，实体合比例是程序合比例的最终体现。[2]

　　比例原则是德国联邦宪法法院在处理实际案件中通过判例发展起来而逐步得到广泛承认的一个基本原则，而非成文法明文规定的。从法制史的渊源上看，“比例原则”最早起源于英国大宪章中的一条规定，即：人们不得因轻罪而受重罚。比例原则最早是在德国警察法学中兴起，主要运用在限制警察的行政权力，作为审查警察采取的行政措施是否超过为了实现目的所需要的必要限度。后来随着这一原则在研究和实践中的发展，其影响渐渐超越了警察法领域，也超越了德国的地理疆域。现在很多国家如法国、英国、美国、日本、荷兰、西班牙、我国台湾等也将其作为行政法的重要原则之一。

　　二、比例原则的内容

　　比例原则最早由奥托迈耶提出。奥托迈耶在其名著《德国行政法》一书中提出比例原则并作出如下定义：“行政权力对人民的侵权必须符合目的性,采行最小侵害以及追求公益应有凌越私益的优越性”。所谓比例原则具体包括三层含义：1、行政机关采取行动的方法必须符合实现法律规定的目的，即行为方式具有适当性。如果一项行政权力的行使, 一个措施的采取不是为了达到法定目的,或者达不到法定目的, 则违反了妥当性要求, 从而违反了比例原则。比例原则中的特殊性最为明显地体现了依法行政原则的基本内涵。2、行政机关在若干适合实现法律目的的方式中，必须选择使用对相关当事人和公共利益造成损失最小的方式，即行为方式必须具有必要性。即为了达到法定的行政目的, 该项措施是给人民造成最小侵害的措施。换句话说, 已经没有任何其它的能给人民造成更小侵害的措施来取代该项措施了。3、这一必须采用的行为方式对个人所造成的损害与社会获得的利益之间应当成均衡，成比例。行政主体在行使某项行政权力前, 必须将行政目的达到的利益与给人民造成的后果之间进行权衡, 只有在证明行政目的重于所侵害的人民权利时才能采取; 反之, 则不能采取。

　　所以从广义上说，一个广义的比例原则就涵盖了行政法上的目的实现原则、最少侵害原则以及公共利益和个人利益均衡原则。若用我们中国人的一句古话来概括“比例原则”的内容，那就是“两害相权取其轻，两利比较取其大”。就实体而言，比例原则要求行政权力的行使，不可给予相对人超过行政目的之价值的侵害，否则就不合比例。从程序而言，比例原则要求行政主体所采取的手段与要达到的目的之间必须有合理的对应关系。程序合比例加上实体合比例才能使比例原则最终实现。[3]

　　三、比例原则在行政法中的意义

　　首先，行政比例原则是公平与正义的具体化，有助于正义价值的实现。用破坏性极大的行政手段仅获得极小的行政目的，这实际上是对社会资源的浪费。尤其是在现代社会，自由与民主是人类追求的终极目标，行政权力的设置和行使也是为了人人更好的实现这一目标，所以行政权力对人的权利和自由的影响必须应当是适当的，合乎情理的，要追求一个最大效率的平衡点。同样，评价某一法律是良法还是恶法，也有赖于以比例原则衡量其正义价值。

　　其次，行政比例原则体现了公共利益的价值和对行政相对人利益的保护。法律的产生源于利益的分化、冲突, 法律的功能也就在于对不同利益群体的协调, 是对社会利益的一种重新分配, 法律工作无非是在不同的利益之间寻求一个最为有利的平衡节点, 使既存的紧张关系得以舒缓, 利益得以维持平衡, 社会得以井然有序地不断发展。比例原则恰恰以其突出对私人权益的保护为特点, 强调国家权力的行使应以公共利益与私人利益的协调、平衡为基础, 既避免了过分强调公共利益使其成为凌驾于私人利益之上的堂而皇之的借口, 也避免了过分强调私人利益, 不利于社会整体价值目标的实现, 进而影响大多数人的利益。总的来说，比例原则要求行政主体实施行政行为时要以牺牲行政相对人最小利益来行为，要公益与私益并重，从而消除了相对人不满和对立情绪，从而使社会秩序稳定。另外，比例原则也控制了行政违法和自由裁量权的滥用，控制行政主体的行为度，防止其滥用职权，从而也保护了行政相对人的权利。

　　再次，行政比例原则有助于实现行政程序与行政效率动态的比例平衡。程序和效率是一个矛盾体，他们之间的平衡制约关系直接关系着行政资源节约，行政目的实现和行政相对人保护等诸多要素的平衡。它适应了节约行政资源、提高行政效益的要求。比例原则的利益衡量、成本效益包含了以最小的行政投入取得最大的行政效益的要求。行政主体在比例原则的约束下,在实施行政行为时, 自觉对相关因素衡量斟酌, 趋利避害, 以同样或尽可能少的行政投入创造最大的行政利益。

　　众所周知，现代法制建设就是以人民权利为本位，所以人民谋求生存、自由、发展以及幸福的权利应当得到国家的最大限度的尊重。由此可见，随着现代行政法的发展和完善，比例原则也将同合法性原则、合理性原则一样日益走进各国包括我国的行政法和行政法学中去，是民众的利益得到更进一步的保障。

　　四、比例原则在我国的体现和展望

　　通过对比世界各国的行政法实务，我们可以发现比例原则在他们的法律中是作为一项极其重要的原则而存在，比例原则在行政法律实务中也发挥着重大作用。但在我国目前，比例原则并未被我国学界所普遍重视，比例原则更多的时候只是作为一种理论在加以研究，还没有完全渗透进司法实践中去。比例原则在司法、行政过程中究竟发挥了多大的作用，我们也不得而知，但情况肯定是不容乐观的，我国目前正在积极构建法治社会，作为行政法中的重要原则务必要加以重视，应当将比例原则的精神和内涵贯彻到实务中去，才能真正发挥比例原则的效用，促进行政的合理健康发展。

　　但是仔细研究一下我国现有的行政性法律规范, 也不难发现, 比例原则的因素已经开始出现。例如《人民警察使用警械和武器条例》第4 条规定: “人民警察使用警械和武器, 应当以制止违法犯罪行为, 尽量减少人员伤亡、财产损失为原则。”《行政处罚法》第4 条规定: “设定和实施行政处罚必须以事实为根据, 与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”《行政复议法》第28 条规定, 具体行政行为明显不当的,行政复议机关可以撤销或变更。但是, 由于对一些法律术语缺少具体的评价标准, 使其在实践中很难操作, 而比例原则则能为此提供具体的标准。因此随着现代行政法的发展以及行政法治的日益健全, 特别是司法审查制度的日益完备, 比例原则将以其内容明确、操作功能强而日益走进我国的行政法和行政法学中去。具体如下：

　　1、国家在进行行政立法时，首先就应当将比例原则纳入视野中，通过比例原则来考察法律规定的合理性和效率，来审视该项行政立法是否能够达到预期目的，是否是产生最小损害的方式等一系列问题。法律作为调整社会关系的手段，其作用的结果在于对某些人赋予权利的同时，对另一些人科以义务。行政法律也不例外，但基于行政法律关系的特殊性，更需要对公共利益和私人利益加以调整以达到平衡，而平衡的标准即可适用比例原则。

　　2、在行政执法过程中，基于行政自由裁量权易被滥用的特征，为杜绝行政执法主体的不法行为，提高行政执法水平和质量，保护公民的合法权益不受非法侵犯，适用比例原则有助于解决问题。因此比例原则适用于行政自由裁量权领域时要求行政机关在选择执法的方式、方法和范围、幅度时，必须注意把握合理的分寸和尺度。

　　因为行政法律设定的规则往往具有较大的弹性，当某一项事实发生而需要适用行政法律法规时，行政主体具有较大的自由裁量权，而为了避免行政自由裁量权的过度膨胀而导致的损害公民合法权益现象的发生，要求行政主体在适用法律法规时体现比例原则的要求。[4]拿行政处罚来说，其作为对公民权益剥夺的一种处罚方式，务必对其行使方式，限度加以严格控制，当违法行为发生需要实施行政处罚时，务必结合该违法行为的性质、情节、社会危害性、损害后果等因素选择最合适的惩罚力度，这样才符合比例原则的要求，才有利于行政法效能的最大发挥。

　　3.在行政司法中，行政工作人员以准法官的身份出现，由于他们毕竟不是专职法官，正确适用比例原则，可以弥补他们在这方面的欠缺，使他们在做出复议决定或行政裁决时有一个较客观、易把握的判断标准，并据此作出公正的决定或裁决。比例原则不仅有助于行政机关公正执法，也有助于人民法院公正司法。比例原则在行政审判中的适用，可以弥补成文法律的不足，使法官在对某一具体行政行为作判断时，可以依据较客观的判断标准；同时，比例原则也可以约束法官的自由裁量权，从而实现公正裁判，保护公民的合法权益。

　　综上所述，行政法中的比例原则在行政立法、执法、司法的过程中有着巨大的指引和保障作用，它为行政合理合法性原则做了铺垫，为法律的公平公正性提供了价值标准，在我们国家的法治建设中，务必对行政法中的比例原则予以足够重视，并保证比例原则在实践中能够得以发挥功效，以此促进我国的行政法治发展。

　　参考文献

[1] 陈新民.行政法学总论[M]

[2] 黄学贤.行政法中的比例原则研究[J].法律科学：2001（01）

[3] 晏韬.论行政法中的比例原则[J].法制与社会：2010（07）

[4] 薛建龙.略论行政法上的比例原则[J].铁道警官高等专科学校学报：2010（03）