修改后的民事诉讼法第二百零二条规定：“当事人、利害关系人认为执行行为违反法律规定的，可以向负责执行的人民法院提出书面异议。”人民法院应当审查并作出裁定。对裁定不服的，可以向上一级人民法院申请复议。实践中涉及对该条规定的“执行行为”的范围的理解和适用问题。笔者在此谈点自己的看法。

从执行实务的角度，可以将执行行为分为实施行为和裁判行为（当然从审判的角度看，凡是裁判行为都不应该是执行行为）。其中裁判行为又可以分为对程序事项的裁判和对实体事项的裁判。最狭义理解，执行行为应仅是指执行实施行为。广义理解，则可包括实施行为和程序性裁判行为。最广义的理解，则还有必要包括执行中一些涉及实体问题的裁判。笔者认为，民诉法第二百零二条所说的执行行为当然包括执行实施行为，只是对一些裁判行为是否应归结为执行行为存在分歧。

笔者认为，在目前的法律框架下，执行行为应当包括所有的执行中由执行机构作出的裁判行为，即对执行行为做最广义的理解。由此民诉法第二百零二条应当在扩大解释的基础上适用。按照目前的法律和司法解释框架，涉及第三人（案外人）对执行标的物主张所有权或者其他能够阻止转让或交付的权利的，通过民诉法第二百零四条规定的案外人异议审查和异议之诉解决；涉及多个债权人之间的权利冲突问题，按照最高人民法院关于民事诉讼法执行程序司法解释的规定，有了参与分配异议诉讼制度；对于妨害执行行为采取强制措施——拘留、罚款，虽本质上属于民诉法第二百零二条中的执行行为，但因民诉法上专门有复议程序制度，故有关异议应按照特殊规定办理，而不应适用民诉法第二百零二条。此外，其他的执行中的所有执行法院的行为都可以理解为民诉法第二百零二条规定的“执行行为”，对其异议都应当按照该条的规定进行审查和裁定，对该裁定可以向上级法院申请复议。

对于下列与执行程序密切相关的、制约执行程序进程的裁判事项（有人不认同其为裁判事项，认为完全是实施行为），笔者认为按照执行行为理解没有问题。实践中如执行管辖权的确定、执行当事人是否适格、暂缓、中止、终结执行、因执行中的拍卖变卖或以物抵债程序违法而撤销的执行决定，理解为执行行为，似乎不存在争议。对于下列涉及执行当事人之间实体权利义务关系的裁判事项，仍需纳入到民诉法第二百零二条中执行行为异议的范围，在实务上也较少争议：（1）对有歧义的判决书判项（主文）文义有分歧的解释；（2）迟延履行期间的债务利息的争议的审查判断（当然非金钱给付义务迟延履行金的确定比较复杂）；（3）执行中的担保人的责任的确定（当然对判决后、执行前的担保责任的判定比较复杂）；（4）裁定变更和追加主体；（5）裁定追究协助执行单位的民事赔偿责任；（6）执行回转的财产范围、数额的审查裁定。

但对于下列事项的审查判断是否归结为执行行为，仍有不少争议，即涉及强制执行要件是否具备的审查判断，如法律文书是否生效、判决是否合法有效送达、申请期限是否超过（现作时效解释则属于实体问题）、附条件的法律文书的履行条件是否成就、债务已经清偿或抵消（符合抵消条件）、判决是否有给付内容及给付程度（履行程度）、发生执行和解后和解协议是否履行完毕及是否应恢复执行、法律文书生效后债务人部分或全部清偿债务或者提出应当抵消债务的，等等。这些问题涉及是否可以开始或恢复强制执行及强制执行的数额问题。这是对当事人的某种行为及其在强制执行法律方面的后果的审查判断。对这类问题的异议，实质上不是针对执行实施行为，而是要解决执行的前提问题。因为，出现这些争议的情况下，一般来说，执行法院的实施行为本身并没有什么错误的问题，假如执行的前提条件是成立的，或者执行法院对执行的要件问题的判断是正确的，则实施行为就是正确的，一般并不需要单独就实施行为的合法与否作出审查判断，其判断完全依赖于对前提事项的判断结论。可以将这类问题的异议归类为债务人实体异议（从相反的方面看是债权人实体异议）。当然从不同的角度来看，其中有的可以争辩说应划归程序性裁判事项，但笔者这里将其划为实体争议范畴。

民诉法没有专门条文解决包括前面列举事项的债务人实体异议，将这些债务人实体异议事项归入民诉法第二百零二条中执行行为的审查范围，是实践的需要。民诉法修改时，最高人民法院建议草案中，原来确实设想第二百零二条专门用于处理实施及程序异议——适用于对执行中的命令、方法、手续、期限方面等行为的异议。但同时与案外人异议审查及异议之诉并列，也提出了债务人异议审查或债务人异议之诉制度的方案，用于处理涉及实体争议问题的债务人异议。最后立法只是保留了案外人异议审查和异议之诉制度，而债务人异议审查或异议之诉问题则出现了空白。故对债务人的实体异议，目前没有专门的法律救济途径。因没有其他的救济途径，所以当事人只能形式上针对执行实施行为提出异议，而实质指向对方当事人的某种行为。只要是执行机构对当事人的某种行为作出了判断，并据以采取了某种执行措施，则当事人以该措施为契机，提出相关异议，执行法院只能进行审查，而拒绝审查则于理不合。在民诉法修改前没有第二百零二条规定的时期，这类问题也是执行监督程序需要解决的问题。这些事项无论是划为程序裁判事项，还是实体裁判事项，目前这种审查也只能认为是执行机构的职责，审查及作出裁定的依据只能是民诉法第二百零二条。而民诉法第二百零二条规定的执行行为，恰恰可以作扩大解释，使这些裁判行为的错误也有程序化的救济途径。从实践经验看，做扩大解释，让当事人对执行中的相关裁判行为提出异议，有利于将涉执行申诉信访引入到法定的程序中去解决，有利于减少申诉信访。待将来法律重新修订建立债务人异议审查或债务人异议之诉制度时，可再改变目前按照民诉法第二百零二条审查的做法。最高人民法院在若干复议案件中，已经就上述债务人实体异议事项按照执行行为异议来处理了。各地法院不应以有关裁判行为不属于民诉法第二百零二条规定的执行行为为由，而拒绝受理和审查这类异议。

当然，对于仲裁裁决和公证债权文书不予执行的审查，是否理解为执行行为，目前还有一定的争议。但关于公证债权文书的审查裁定行为，最高人民法院已经有案例将其理解为执行行为，有关的异议按照民诉法第二百零二条处理。对仲裁裁决不予执行抗辩的审查裁定是否可以视为民诉法第二百零二条所说的执行行为，从而进行异议或复议问题，因涉及过去最高人民法院的一些批复精神与执行局实务做法的协调问题，对这种裁定是否能通过上级法院进行监督尚有争议，故能否将其纳入异议复议程序还需进一步研究确定。笔者仍赞同按照民诉法第二百零二条进行处理，但此问题与公证债权文书不予执行、变更或追加执行主体的问题一样，笔者倾向于省略异议程序，而直接进入向上级法院申请复议的程序。因为按照民诉法修改前各地法院执行机制改革的成果，对这类问题执行法院第一次的审查中通常已经通过了听证程序，在比较严格充分的审查基础上才作出最后的裁定。而且，多数地方都针对这几种情况建立了向上级法院申请复议的制度。在修改后的民诉法的贯彻执行中，可以在民诉法第二百零二条异议和复议制度的大框架下，将过去各地法院改革的成果结合进来，作为一种特殊情况，直接套用该条规定的复议制度。当然在有明确的司法解释出台前，除仲裁裁决不予执行裁定以外，仍应按照先异议后复议的规定精神办理。


（作者单位：最高人民法院）


四川省绵阳市人民政府


绵阳市人民政府关于批转绵阳市下岗失业人员小额贷款担保基金管理暂行办法的通知


　
绵府发 〔2003〕 126号

各县（市、区）人民政府、高新区、科创区、经开区、农科区、仙海区管委会，科学城办事处，市政府有关部门：
市财政局、经贸委、劳动保障局和中国人民银行绵阳市中心支行共同拟定的《绵阳市下岗失业人员小额贷款担保基金管理暂行办法》已经市人民政府同意，现印发给你们，请严格遵照执行，确保担保基金的安全。

二○○三年八月十五日


绵阳市下岗失业人员小额贷款担保
基金管理暂行办法


　　第一章总则
　　第一条 根据中国人民银行、财政部、国家经贸委、劳动保障部关于印发《下岗失业人员小额贷款管理办法》的通知（银发〔2003〕394号）和（绵银发〔2003〕216号）文件精神，结合我市实际情况，特制订本办法。
　　第二条 本办法所称小额贷款担保，是指接受委托的担保机构根据合同约定，以保证的方式为下岗失业人员申请小额贷款提供担保，保证贷款银行（以下简称经办银行）债权实现的法律行为。
　　第二章来源与规模
　　第三条 绵阳市下岗失业人员小额贷款担保基金（以下简称担保基金）由绵阳市市、县（市、区）两级财政出资设立，专项用于促进本市下岗失业人员自谋职业和自主创业贷款担保。
　　第四条 担保基金初始规模为2000万元人民币。根据发展需要，担保基金规模以后年度可适当调整。
　　第五条 担保基金的担保责任金额，不超过担保基金银行存款余额的五倍。
　　第六条 担保基金可以吸收优秀企业参加，可以接收海内外社会各界捐赠。
　　第三章担保基金的管理
　　第七条 成立由绵阳市劳动保障局、市财政局、市经贸委、市人民银行等单位主管领导组成的绵阳市下岗失业人员小额担保贷款协调领导小组（以下简称领导小组），具体负责绵阳市下岗失业人员小额担保贷款担保基金的管理工作。
　　第八条 担保基金的使用范围为我市、县（市、区）下岗失业人员再就业小额贷款担保，根据各县（市、区）的具体情况，领导小组应研究下达各县（市、区）小额担保贷款的控制规模。
　　第九条 担保公司应在市财政局指定的商业银行开设贷款担保基金专门帐户，单独核算，封闭运行，专项用于下岗失业人员小额担保贷款。利息收入全额转入担保基金本金，未经市财政局同意，任何单位都无权动用。
　　第十条 担保基金实行年度核算，担保公司应按季度向市财政局报告担保基金代偿财务报告，并提出代偿损失处置方案，经市财政局审定后报领导小组批准执行。
　　第十一条 担保公司按实际贷款本金0.8%的年担保费率收取担保费，由市级财政部门向担保公司支付。如遇特殊情况，市担保公司可向市财政局申请安排专项经费补助。
　　第四章担保机构和经办银行
　　第十二条 绵阳市天力信贷担保有限责任公司（以下简称担保公司）为我市指定的下岗失业人员小额贷款担保机构，负责我市下岗失业人员小额贷款担保的具体工作。
　　第十三条 担保公司应将担保基金的动作与其他信用担保业务分开，单独核算，应制定小额贷款担保的具体办法。
　　第十四条 市担保公司要认真做好对担保信息的收集、整理与分析工作，并定期向领导小组报送，定期向有关部门通报情况。
　　第十五条 绵阳市商业银行、绵阳市农行及各县（市、区）支行为我市指定的下岗失业人员小额担保贷款具体承办银行。
　　第十六条 贷款的对象和条件：担保基金用于对有劳动技能和就业愿望的下岗失业人员通过自谋职业、自主创业或合伙经营和组织起来就业的过程中，向经办银行申请小额贷款时提供担保。具体扶持对象和条件按人民银行绵阳中心支行、市财政局、市经贸委、市劳动保障局关于转发《下岗失业人员小额担保贷款管理办法》的通知（绵银发〔2003〕216号）有关规定执行。
　　第十七条 贷款期限不超过两年，借款人提出展期且担保人同意继续担保的，经办银行可按规定展期一次，展期期限不得超过一年。
　　第十八条 贷款的程序和用途：小额担保贷款按照自愿申请、社区推荐、劳动保障部门及各县（市、区）联审小组审查、贷款担保机构审核并承诺担保、经办银行核贷的程序，办理贷款手续。经办银行自收到贷款申请及符合条件的资料之日起，应在三周内给予申请人正式答复。借款人应将贷款用作自谋职业、自主创业或合伙经营和组织起来就业的开办经费和流动资金。
　　第十九条 小额贷款的利率按中国人民银行公布的同档次贷款利率水平确定，不得向上浮动。贷款的额度不超过两万元，还款方式和计结息方式由借贷双方商定，对下岗失业人员合伙经营和组织起来就业，可根据人数，适当扩大贷款规模。
　　第二十条 经办银行会同担保公司定期向财政等有关部门报送《下岗失业人员小额担保贷款及贴息情况月（季）度统计表》等相关资料。
　　第五章风险管理
　　第二十一条 贷款银行发放的小额担保贷款，不良率达到20%时，应停止发放新的贷款，待担保基金代位清偿，降低贷款不良率后，可恢复受理贷款申请。
　　第二十二条 单个经办银行小额贷款担保不良率达到15%时，担保公司应向其提出预警通知并采取防范风险措施；不良率达到20%时，经办银行应停止发放新的贷款，担保公司暂停对该经办银行办理新的担保业务，与经办银行采取进一步风险控制措施，降低贷款担保不良率，并报领导小组批准后，可恢复担保贷款业务。
　　第二十三条 领导小组根据有关规定和贷款担保情况确定当年担保基金年度代偿率最高限额。对限额以内担保代偿损失，经审核按责任分别由贷款申报县（市、区）财政弥补。
　　第六章代偿与追偿及损失
　　第二十四条 经办银行对已到还款期限（含展期）未归还的贷款，应及时向借款人发出逾期贷款催收通知书，并通知担保公司，履行追索责任。
　　第二十五条 经追索借款人仍未偿付贷款本息的，经办银行依照《保函》规定出具《代偿通知书》并提供相关证明文件，要求担保公司先行代为清偿债务。
　　第二十六条 担保公司收到经办银行《代偿通知书》后，根据本办法规定对贷款发放、监督管理和债务追索等程序进行合规认定。经财政审核后对符合先行代偿债务的项目，由市财政委托担保公司向经办银行出具《同意代偿通知书》，办理代偿资金拨付手续，其后，资金追偿主要责任由担保公司负责。
　　第二十七条 贷款到期不能归还与担保机构履行代为清偿责任之间的期限为三个月，在到期的三个月内经办银行要继续履行催收义务。
　　第二十八条 经市财政批准同意后，担保代偿资金从担保基金本金中垫支，代偿内容限于尚未清偿的贷款本息。
　　第二十九条 担保公司对贷款项目代偿后，应会同街道（社区）劳动保障所（工作站）、县（市、区）就业服务机构、联审小组采取有力措施，积极开展债务追偿工作，经办银行应给予积极协助。对借款人恶意逃避担保债务的，担保公司可向人民法院提起诉讼。追偿收回的资金支付应缴贷款利息后，作为以后年度市财政补偿提供代偿损失的资金来源。
第三十条 代偿项目具有下列情形之一的，由担保公司提出确认坏帐申请，经审核批准同意后核销。
　　（一）被保证人破产或死亡，其破产财产处置收入或遗产处置收入清偿后仍无法收回；
　　（二）因被保证人逾期未履行偿债义务超过一年经采取法律措施后仍然不能收回的。
　　第三十一条 对限额以内担保代偿损失，由担保公司在年度终了后3个月内后向市财政局提出核销担保损失申请，同时提供以下资料。
　　（一）证明担保代偿损失的有关法律文件，包括：代偿通知书、代偿资金凭据、追偿债权资金情况等；
　　（二）代偿损失拟定处置方案及上年工作报告等有关文件。
　　市财政局对上述资料进行审查核实，确定应核销的担保代偿损失，会担保公司报请领导小组审定后，由市政府批准执行。对未批准的代偿项目，担保公司要加强追偿。
　　第三十二条 下列情况不属于财政补偿担保公司代偿损失范围：
　　（一）经办银行及担保公司违反《小额担保贷款管理办法》和本办法规定范围、程序等越权审批发放小额贷款或提供担保，造成的担保代偿损失；
　　（二）担保公司未采取反担保措施造成的担保代偿损失；
　　（三）经办银行及担保公司未采取债务追偿措施造成债权无法收回的担保代偿损失；
　　第三十三条 发生下列情况，担保公司有权拒绝承担担保责任：
　　（一）经办银行未及时向借款人送达逾期贷款本息催收通知书及时履行追索义务，并向担保公司提交《代偿通知书》；
　　（二）经办银行确认借款人已发生危及贷款安全的重大事项而未及时采取措施并告知担保公司，造成贷款损失；
　　（三）经办银行未按规定程序发放、回收贷款，造成贷款损失。
　　第七章基金的监督
　　第三十四条 市财政局、市经贸委、市劳动保障局、市人民银行等部门要按照“定向设立、安全运营、透明监督、促进就业”的原则加强对担保基金和担保业务的监督管理，及时发现和解决问题，确保小额贷款担保政策真正落实到位；要定期或不定期组织或委托审计部门对担保基金和财政贴息资金进行专项检查或抽查；要充分发挥社会舆论和群众监督，建立公众举报监督制度，公布举报电话，公开接受社会监督；对工作业绩突出、促进就业成效显著、有贡献的单位和个人要给予表彰和奖励；对徇私舞弊、弄虚作假、造成损失及影响的单位和个人要追究责任，严肃查处。
　　第八章附则
　　第三十五条 本办法的条款如与中央、省以后新的规定相抵触，以新的规定为准。
　　第三十六条 本办法由市财政局会同有关部门根据各自职责负责解释。
　　第三十七条 本办法自二○○三年九月一日起施行