浅析中关村立法的创新与特色/肖斐
作者:法律资料网
时间:2024-07-01 14:31:19
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浅析中关村立法的创新与特色
肖斐
倍受社会注目的《中关村科技园区条例》已于2001年1月1起正式实施。这是继1999年6月5日，国务做出《关于建设中关村科技园区有关问题的批复》之后，北京市为落实这一《批复》出台的又一重大举措。中关村科技园区目前称为“一区五园”，即海淀园、丰台园、昌平园、电子城科技园和亦庄科技园。是全国科技力量和智力资源最为密集，最为雄厚的地区。地处北京这一高新科技园区这些年来凭借资源优势不断发展，紧追先行于市场经济大潮前沿的深圳，浦东。成为中国具有全球创新经济竞争力的区域。
要提升中关村园区的竞争力，没有良好的法治环境是不行的，与此同时《中关村科技园区条例》的颁布与实施，为园区向着良性的方向发展注入了一支生命剂。《条例》是一部由北京市人大批准颁布的地方性法规。它不是以规定园区的管理机构和优惠政策为主要内容，而是以规范包括政府在内的相关主体的权利，义务，行为规则和法律责任为主要内容。不仅是园区的高新技术企业适用本《条例》。凡是园区的组织和个人以及其它主体的相关活动都平等的，无一例外的适用本条例。《中关村科技园区条例》以知识市场经济为主题，以高新技术为关键，从中关村实际出发，走向国际。它包括行政、民商、经济、科技、社区、文化、涉外、人事、执法等方方面面内容。《条例》显示出立法机关、决策人物、专家三方面较好的结合。《条例》的核心实质是把体制改革、制度创新的成果最终通过法律体系固定下来。这部法规出台的宗旨是为了营造有利于园区高新技术企业发展的市场经济和法治环境，同时加快园区与国际的接轨。
首先,让我们来了解《中关村科技园区条例》是个什么样的法：①《条例》是一个区域法而不是产业法。其更侧重于把园区作为一个特区，通过立法在园区内营造一个与国际接轨的市场经济平台，而不是像以往的惯例，通过立法为企业争取到更好的优惠的政策。②《条例》是一个超前法不是现实法。所谓超前法是在立法时对中关村科技园区的发展趋势做出判断，为园区未来的发展留下较大的空间。而现实法旨在企业现实中遇到的问题。③《条例》是个创新法而不是集锦法。创新法是对先行法律制度尚未涉及的空间领域进行立法，为园区的发展提供一种新的制度安排。而集锦法只是将适用园区的现行有效的法规，政策汇集起来。④《条例》是一个框架法而不是个操作法。它着眼点是对中关村科技园区的建设发展构件一个宪章性的制度框架，为园区提供一个法治平台。
今年实施的《条例》，在中关村科技园区的发展有重要的意义。从法律上，首先确定了园区作为一个特定领域，受到特别法律调整的地位。在此之前，国家对园区的发展出台了一系列的政策。主要体现在税收优惠以及工商管理领域，对于中关村的发展起到积极的促进作用。但是《条例》则对园区的整体法制规划,提出了建设科技园区的全方位法制环境:： 第一是政府服务环境。. 《条例》中表现强烈的政府为经济服务的特色.，这一点对于中关村的发展至关重要；第二，政府行为的透明度得到加强。公开执法，听取意见，接受监督，是《条例》中政府执法的重要要求；第三，使市场交易环境更加宽松，明确确立了交易的自主性和当事人意志的决定性；第四，投资环境得到改善。投资的形式，投资条件以及投资的保护都给予明确的规定。比较其他相关的法律规定，《条例》在约束投资的条件上放宽，而在保护投资上则加强力度；最后是人才流动环境。人才问题是中关村科技园区的核心问题，人才的自由流动，涉及到国家的户籍管理制度，劳动管理制度，福利保障制度等各个方面的问题，一直是阻碍园区发展的一个重要因素，《条例》在这方面做了最大的努力，规定了一系列的重要原则，保障人才的流动性。
《条例》为高科技企业创造了更为宽松的法治环境。它其中的一些条款在国家宏观的法律框架下也进行了大胆的突破和创新，具有鲜明的特色。下面将对于这些特色和创新结合条文进行分析：
⑴ 以从事法律，法规和规章没有明文禁止的活动，但损害社会公共利益，扰乱社会经济秩序，违反社会公德的行为除外。”这是世界各国法律所普遍遵循的一条基本原则。其意思是说，任何在法律规范调整下的公民或组织，所实施的行为只要在法律上没有明文规定为禁止的，都是合法有效的。这条原则在我国的法律中还是第一次出现，这也是此次园区立法突破最大的一点，第三款后面的但书（属于排除形式的但书）对于三种最基本的损害社会，公民的行为，做出了排除。说明，“法无名文不为过”是在一定限度下的“不为过”。
⑵ 企业设立时可以不设立经营范围《条例》第九条规定，在中关村设立企业，办理工商登记时，工商机关对其经营范围不作具体核定。这表明中关村有关方面在企业登记注册方面将摆脱审批制，向核准制迈进。这是在企业登记注册方面的一项重大改革，是向着市场化目标和国际惯例迈出的一大步。
⑶ 明文规定保护创业者 投资者的合法权益。《条例》第七条第二款明确规定：“组织和个人在中关村科技园区投资的资产、收益等财产权利以及其他合法权益受到法律保护。任何组织或者个人不得非法占有或者实施其它侵害行为。这为靠知识创造财富而使自己富裕起来的投资者和创造者解除了后顾之忧。这一条是符合条例的立法宗旨的。
⑷ 规定了我国法律体系中从来没有过的一种新的企业形式-——有限合伙 有限合伙是一种较为古老的企业、商业组织形态。他的产生和发展是为了适应不同投资者的要求。德国商法典规定了有限合伙，根据德国商法典第171条和172条的规定，有限合伙是为了在某一商号的名义下从事商事营业而建立的一种商事合伙。有限合伙中包括两种合伙人，即至少一个无限责任合伙人和一个有限责任合伙人。有限责任合伙人在其出资范围内对合伙的债权人承担责任。而英美法则把以合伙存在的有限合伙和两合公司一起统称为有限合伙。根据美国《统一有限合伙法》的规定，有限合伙是指在按照某一州的法律由两个或者两个以上的人组成的合伙。其中包括一个或一个以上的普通合伙人和一个或者一个以上的有限合伙人。这与德国商法典的有限合伙的概念基本相同。我国在1997年颁布的合伙法中没有规定有限合伙的形式，其中第五条规定：“合伙企业在其名称中不得使用有限或者有限责任的字样。”在我国《合伙企业法》起草时曾有专门的有关“有限合伙”的一章，但是在最后审查通过时被删除了，其中的一个理由是我国目前没有这种企业形态的实践，似乎也没有这种企业形态的需求。既无实践经验，也无立法需求，所以就这样被删掉了。该法第九条还规定：“合伙人具有完全民事行为能力的人。”这一限制也不合理，有限合伙是投资的组合，为了促进风险投资，还应该允许“机构”充当合伙人，使之与国际惯例接轨。风险投资机构采取有限合伙的形式，可以防止过度赌博，投资者可以预测到自己受到的最大损失，作到量力而行。
长期以来，一直存在一个误区即对合伙实行双重征税。对合伙不应征企业所得税，只在利润回报个人的时候对其征收个人所得税，这是国际惯例，有利于促进风险投资。要解决有限合伙在我国存在的双重征税问题，就得突破现行《企业所得税暂行条例》和《企业所得税暂行条例实施细则》的有关规定。《条例》中对有限合伙做了肯定，明确规定：“风险投资机构可以以有限合伙的形式。”并且规定：“有限合伙的所得税由合伙人分别交纳。属于自然人的合伙人，其投资所得交纳个人所得税；属于法人的合伙人，其投资所得交纳企业所得税。” 《条例》的这项规定，可以防止重复征税，为投资者和经营者创造了更好的经营环境。
⑸ 明文规定中关村科技园区内的学校教师学生兼职创业合法 《条例》规定：“高等学校，科研机构的教师和科研人可以离岗或者兼职在中关村科技园区创新、创业。凡离岗创业的，经所在单位与本人以合同约定，在约定期限内可以保留其在原单位的人事关系，并可以回原单位重新竞争上岗。十五条第二款又规定：“高等学校，科研机构的学生可以在中关村科技园区创办高新技术企业，或者在企业从事技术开发和科研成果转化工作。需要保留学籍的，经所在单位同意，可以保留一定期限的学籍；保留学籍的期限，由所在学校或者科研机构与学生与合同约定。”
⑹ 为引进人才突破了制度障碍 条例明确规定，北京市行政区域内的高校科研机构应届毕业生受聘于园区内高新技术企业，可以直接办理本市常住户口；引进园区发展所需的留学人员，外省市科技和管理人才，可按规定办理《工作寄往证》或常住户口，不受进京指标限制。这一条是对人才市场的开放的规定。其中“按照本市有关规定办理《工作寄往证》或常住户口，不受进京指标限制，”可以算是一个进步，它是条例的核心制度，起到瓶颈作用。
⑺ 明文规定了反垄断 第二十三条规定“政府及其所属部门应当采取措施制止垄断行为，维护市场公平竞争秩序，不得滥用行政权力限制正常的商业秩序。“垄断”指违反国家法律、法规、政策和社会利益，通过合谋性协议安排或协同行动，或滥用经济优势地位，排斥或控制他人正当的经济活动，在某一生产或流通领域实质上限制竞争的行为。就广义而言垄断就是一种不正当竞争行为。《条例》以明文的形式规定了反垄断，为中关村地区经营者，投资者建立一套自由、公正、有效、统一的市场竞争机制。使资源配置达到合理，最大限度的发挥经济潜力。充分利用中关村的科技与资源，创造最佳的市场经济体制。
⑻ 明确具体地对保护商业秘密和竞业限制进行了规定 本《条例》四十二，四十三，四十四条逐条对保护企业商业秘密方面进行规定。对企业与员工签订保密合同、员工承担保密义务、订立专门竞业限制合同等一些做出了具体的，专门规定。
⑼ 建立了信用担保准备金制度和财政有限补偿担保代偿损失制度 企业和其他市场主体，在中关村科技园区依法设立信用担保制度，为中小企业提供以融资担保为主的信用担保。
⑽ 规范土地一级开发 明确了“政府垄断土地一级开发”的原则，解决中关村房地产价格过高的问题。众所周知，中关村一带房地产价格过高，这与它作为一级的科技园区是不相适应的。有关专家学者早就提出，要运用立法的形式改变中关村房地产价格过高的泡沫状况，使之适应价值规律。本条例规定的这一规则为这一状况提供了很好的解决办法。
⑾ 增设了园区企业的投诉渠道 除了现有的信访，复议和诉讼等渠道，《条例》规定企业和其他市场主体可以向园区管理机构投诉。
⑿ 我国法律中首次设专章规范政府机构 《中关村科技园区条例》在第五章以整章篇幅规定了规范政府机构。这是条例的一个亮点，是第一次专章对政府行为做出法律规范。并且第一次明确的，系统的规定了政府听证制度，虽然限定的范围过窄，但就同步来讲已是实属不易了。
⒀ 对政府“不作为”的法律责任进行了明文规定 政府不按照法律法规的规定履行职责造成企业和其他市场主体不能享受应有的权利和利益时，将承担相应的法律责任。
以上是笔者总结出的１５项创新或特色。除此之外，《中关村科技园区条例》在立法原理、理论框架、结构模式上也有许多值得借鉴的地方，在这就不一一列举了。
中关村是伴随着中国行政法制的进程发展而起来的，中国政府从早期的直接干预经济，逐渐转行到宏观调控；从政府命令到依法行政；从依法行政到行政法治。政府不再满足于严格执行法律而开始考虑制定行政规范性文件的合法性和科学性。企业和政府的关系也在发生着变化，从早期的服从下放命令，到服从政府的宏观调控，到政府为企业服务，是一场深刻的革命。《中关村科技园区条例》在这个时期的出台，正是适应了这一大趋势。
总之，中关村立法是有许多创新和特色值得我们借鉴的。从某一角度讲，市场经济就是法治经济，没有完善的法治。任何经济的发展都会受到不利的影响。我们希望，立法者会造出更多像《中关村科技园区条例》这样的良法出来，为建设具有中国特色的市场经济增砖添瓦
肖斐
倍受社会注目的《中关村科技园区条例》已于2001年1月1起正式实施。这是继1999年6月5日，国务做出《关于建设中关村科技园区有关问题的批复》之后，北京市为落实这一《批复》出台的又一重大举措。中关村科技园区目前称为“一区五园”，即海淀园、丰台园、昌平园、电子城科技园和亦庄科技园。是全国科技力量和智力资源最为密集，最为雄厚的地区。地处北京这一高新科技园区这些年来凭借资源优势不断发展，紧追先行于市场经济大潮前沿的深圳，浦东。成为中国具有全球创新经济竞争力的区域。
要提升中关村园区的竞争力，没有良好的法治环境是不行的，与此同时《中关村科技园区条例》的颁布与实施，为园区向着良性的方向发展注入了一支生命剂。《条例》是一部由北京市人大批准颁布的地方性法规。它不是以规定园区的管理机构和优惠政策为主要内容，而是以规范包括政府在内的相关主体的权利，义务，行为规则和法律责任为主要内容。不仅是园区的高新技术企业适用本《条例》。凡是园区的组织和个人以及其它主体的相关活动都平等的，无一例外的适用本条例。《中关村科技园区条例》以知识市场经济为主题，以高新技术为关键，从中关村实际出发，走向国际。它包括行政、民商、经济、科技、社区、文化、涉外、人事、执法等方方面面内容。《条例》显示出立法机关、决策人物、专家三方面较好的结合。《条例》的核心实质是把体制改革、制度创新的成果最终通过法律体系固定下来。这部法规出台的宗旨是为了营造有利于园区高新技术企业发展的市场经济和法治环境，同时加快园区与国际的接轨。
首先,让我们来了解《中关村科技园区条例》是个什么样的法：①《条例》是一个区域法而不是产业法。其更侧重于把园区作为一个特区，通过立法在园区内营造一个与国际接轨的市场经济平台，而不是像以往的惯例，通过立法为企业争取到更好的优惠的政策。②《条例》是一个超前法不是现实法。所谓超前法是在立法时对中关村科技园区的发展趋势做出判断，为园区未来的发展留下较大的空间。而现实法旨在企业现实中遇到的问题。③《条例》是个创新法而不是集锦法。创新法是对先行法律制度尚未涉及的空间领域进行立法，为园区的发展提供一种新的制度安排。而集锦法只是将适用园区的现行有效的法规，政策汇集起来。④《条例》是一个框架法而不是个操作法。它着眼点是对中关村科技园区的建设发展构件一个宪章性的制度框架，为园区提供一个法治平台。
今年实施的《条例》，在中关村科技园区的发展有重要的意义。从法律上，首先确定了园区作为一个特定领域，受到特别法律调整的地位。在此之前，国家对园区的发展出台了一系列的政策。主要体现在税收优惠以及工商管理领域，对于中关村的发展起到积极的促进作用。但是《条例》则对园区的整体法制规划,提出了建设科技园区的全方位法制环境:： 第一是政府服务环境。. 《条例》中表现强烈的政府为经济服务的特色.，这一点对于中关村的发展至关重要；第二，政府行为的透明度得到加强。公开执法，听取意见，接受监督，是《条例》中政府执法的重要要求；第三，使市场交易环境更加宽松，明确确立了交易的自主性和当事人意志的决定性；第四，投资环境得到改善。投资的形式，投资条件以及投资的保护都给予明确的规定。比较其他相关的法律规定，《条例》在约束投资的条件上放宽，而在保护投资上则加强力度；最后是人才流动环境。人才问题是中关村科技园区的核心问题，人才的自由流动，涉及到国家的户籍管理制度，劳动管理制度，福利保障制度等各个方面的问题，一直是阻碍园区发展的一个重要因素，《条例》在这方面做了最大的努力，规定了一系列的重要原则，保障人才的流动性。
《条例》为高科技企业创造了更为宽松的法治环境。它其中的一些条款在国家宏观的法律框架下也进行了大胆的突破和创新，具有鲜明的特色。下面将对于这些特色和创新结合条文进行分析：
⑴ 以从事法律，法规和规章没有明文禁止的活动，但损害社会公共利益，扰乱社会经济秩序，违反社会公德的行为除外。”这是世界各国法律所普遍遵循的一条基本原则。其意思是说，任何在法律规范调整下的公民或组织，所实施的行为只要在法律上没有明文规定为禁止的，都是合法有效的。这条原则在我国的法律中还是第一次出现，这也是此次园区立法突破最大的一点，第三款后面的但书（属于排除形式的但书）对于三种最基本的损害社会，公民的行为，做出了排除。说明，“法无名文不为过”是在一定限度下的“不为过”。
⑵ 企业设立时可以不设立经营范围《条例》第九条规定，在中关村设立企业，办理工商登记时，工商机关对其经营范围不作具体核定。这表明中关村有关方面在企业登记注册方面将摆脱审批制，向核准制迈进。这是在企业登记注册方面的一项重大改革，是向着市场化目标和国际惯例迈出的一大步。
⑶ 明文规定保护创业者 投资者的合法权益。《条例》第七条第二款明确规定：“组织和个人在中关村科技园区投资的资产、收益等财产权利以及其他合法权益受到法律保护。任何组织或者个人不得非法占有或者实施其它侵害行为。这为靠知识创造财富而使自己富裕起来的投资者和创造者解除了后顾之忧。这一条是符合条例的立法宗旨的。
⑷ 规定了我国法律体系中从来没有过的一种新的企业形式-——有限合伙 有限合伙是一种较为古老的企业、商业组织形态。他的产生和发展是为了适应不同投资者的要求。德国商法典规定了有限合伙，根据德国商法典第171条和172条的规定，有限合伙是为了在某一商号的名义下从事商事营业而建立的一种商事合伙。有限合伙中包括两种合伙人，即至少一个无限责任合伙人和一个有限责任合伙人。有限责任合伙人在其出资范围内对合伙的债权人承担责任。而英美法则把以合伙存在的有限合伙和两合公司一起统称为有限合伙。根据美国《统一有限合伙法》的规定，有限合伙是指在按照某一州的法律由两个或者两个以上的人组成的合伙。其中包括一个或一个以上的普通合伙人和一个或者一个以上的有限合伙人。这与德国商法典的有限合伙的概念基本相同。我国在1997年颁布的合伙法中没有规定有限合伙的形式，其中第五条规定：“合伙企业在其名称中不得使用有限或者有限责任的字样。”在我国《合伙企业法》起草时曾有专门的有关“有限合伙”的一章，但是在最后审查通过时被删除了，其中的一个理由是我国目前没有这种企业形态的实践，似乎也没有这种企业形态的需求。既无实践经验，也无立法需求，所以就这样被删掉了。该法第九条还规定：“合伙人具有完全民事行为能力的人。”这一限制也不合理，有限合伙是投资的组合，为了促进风险投资，还应该允许“机构”充当合伙人，使之与国际惯例接轨。风险投资机构采取有限合伙的形式，可以防止过度赌博，投资者可以预测到自己受到的最大损失，作到量力而行。
长期以来，一直存在一个误区即对合伙实行双重征税。对合伙不应征企业所得税，只在利润回报个人的时候对其征收个人所得税，这是国际惯例，有利于促进风险投资。要解决有限合伙在我国存在的双重征税问题，就得突破现行《企业所得税暂行条例》和《企业所得税暂行条例实施细则》的有关规定。《条例》中对有限合伙做了肯定，明确规定：“风险投资机构可以以有限合伙的形式。”并且规定：“有限合伙的所得税由合伙人分别交纳。属于自然人的合伙人，其投资所得交纳个人所得税；属于法人的合伙人，其投资所得交纳企业所得税。” 《条例》的这项规定，可以防止重复征税，为投资者和经营者创造了更好的经营环境。
⑸ 明文规定中关村科技园区内的学校教师学生兼职创业合法 《条例》规定：“高等学校，科研机构的教师和科研人可以离岗或者兼职在中关村科技园区创新、创业。凡离岗创业的，经所在单位与本人以合同约定，在约定期限内可以保留其在原单位的人事关系，并可以回原单位重新竞争上岗。十五条第二款又规定：“高等学校，科研机构的学生可以在中关村科技园区创办高新技术企业，或者在企业从事技术开发和科研成果转化工作。需要保留学籍的，经所在单位同意，可以保留一定期限的学籍；保留学籍的期限，由所在学校或者科研机构与学生与合同约定。”
⑹ 为引进人才突破了制度障碍 条例明确规定，北京市行政区域内的高校科研机构应届毕业生受聘于园区内高新技术企业，可以直接办理本市常住户口；引进园区发展所需的留学人员，外省市科技和管理人才，可按规定办理《工作寄往证》或常住户口，不受进京指标限制。这一条是对人才市场的开放的规定。其中“按照本市有关规定办理《工作寄往证》或常住户口，不受进京指标限制，”可以算是一个进步，它是条例的核心制度，起到瓶颈作用。
⑺ 明文规定了反垄断 第二十三条规定“政府及其所属部门应当采取措施制止垄断行为，维护市场公平竞争秩序，不得滥用行政权力限制正常的商业秩序。“垄断”指违反国家法律、法规、政策和社会利益，通过合谋性协议安排或协同行动，或滥用经济优势地位，排斥或控制他人正当的经济活动，在某一生产或流通领域实质上限制竞争的行为。就广义而言垄断就是一种不正当竞争行为。《条例》以明文的形式规定了反垄断，为中关村地区经营者，投资者建立一套自由、公正、有效、统一的市场竞争机制。使资源配置达到合理，最大限度的发挥经济潜力。充分利用中关村的科技与资源，创造最佳的市场经济体制。
⑻ 明确具体地对保护商业秘密和竞业限制进行了规定 本《条例》四十二，四十三，四十四条逐条对保护企业商业秘密方面进行规定。对企业与员工签订保密合同、员工承担保密义务、订立专门竞业限制合同等一些做出了具体的，专门规定。
⑼ 建立了信用担保准备金制度和财政有限补偿担保代偿损失制度 企业和其他市场主体，在中关村科技园区依法设立信用担保制度，为中小企业提供以融资担保为主的信用担保。
⑽ 规范土地一级开发 明确了“政府垄断土地一级开发”的原则，解决中关村房地产价格过高的问题。众所周知，中关村一带房地产价格过高，这与它作为一级的科技园区是不相适应的。有关专家学者早就提出，要运用立法的形式改变中关村房地产价格过高的泡沫状况，使之适应价值规律。本条例规定的这一规则为这一状况提供了很好的解决办法。
⑾ 增设了园区企业的投诉渠道 除了现有的信访，复议和诉讼等渠道，《条例》规定企业和其他市场主体可以向园区管理机构投诉。
⑿ 我国法律中首次设专章规范政府机构 《中关村科技园区条例》在第五章以整章篇幅规定了规范政府机构。这是条例的一个亮点，是第一次专章对政府行为做出法律规范。并且第一次明确的，系统的规定了政府听证制度，虽然限定的范围过窄，但就同步来讲已是实属不易了。
⒀ 对政府“不作为”的法律责任进行了明文规定 政府不按照法律法规的规定履行职责造成企业和其他市场主体不能享受应有的权利和利益时，将承担相应的法律责任。
以上是笔者总结出的１５项创新或特色。除此之外，《中关村科技园区条例》在立法原理、理论框架、结构模式上也有许多值得借鉴的地方，在这就不一一列举了。
中关村是伴随着中国行政法制的进程发展而起来的，中国政府从早期的直接干预经济，逐渐转行到宏观调控；从政府命令到依法行政；从依法行政到行政法治。政府不再满足于严格执行法律而开始考虑制定行政规范性文件的合法性和科学性。企业和政府的关系也在发生着变化，从早期的服从下放命令，到服从政府的宏观调控，到政府为企业服务，是一场深刻的革命。《中关村科技园区条例》在这个时期的出台，正是适应了这一大趋势。
总之，中关村立法是有许多创新和特色值得我们借鉴的。从某一角度讲，市场经济就是法治经济，没有完善的法治。任何经济的发展都会受到不利的影响。我们希望，立法者会造出更多像《中关村科技园区条例》这样的良法出来，为建设具有中国特色的市场经济增砖添瓦
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