城乡公共服务均等化论纲

　　　　　　　　　　　　　　　　　高军

[摘要] 经济的持续增长引发城乡差距式发展，统筹城乡发展成为当下理论和实践研究的热点，而实现城乡公共服务均等化对于促进城乡协调发展具有重要的推动效用。本文在明晰城乡公共服务均等化实质的基础上，通过叙述当前我国城乡公共服务发展的失衡现状，寻找和分析原因，继而为加快提升农村公共服务、真正实现城乡公共服务均等化建言献策。
[关键词] 城乡发展 公共服务 均等化
[作者简介] 高军（1972—），男，江苏淮安人，法学博士，江苏技术师范学院副教授，江苏华东律师事务所兼职律师，常州市法学会理事、副秘书长

改革开放三十年来，我国经济保持了高速增长的势头，取得了举世瞩目的成就，基本实现了由计划经济向社会主义市场经济体制的根本性转变。然而，经济高增长的背景下依旧有许多农民无法与城市居民共享经济发展成果，城乡差距式发展造成的城乡居民收入分配不公、经济社会发展失衡等问题日益凸显。为此，在统筹城乡发展中，深入研究我国城乡公共服务均等化，对实现城乡协调发展，促使广大农民共享改革发展成果有着重要意义，亦能够为全面建设小康社会奠定坚实的基础。
一、城乡公共服务均等化的实质
城乡公共服务均等化对于有着经济学研究历史的西方国家而言是一个旧词汇，但对改革开放三十年的中国而言仍是一个新鲜的词语，因此在论证、立项、制定和实施具有中国国情色彩的城乡公共服务体系时，有必要深入了解我国国情背景下城乡公共服务这一概念的具体内涵及外延，这样才能准确把握城乡公共服务均等化的实质，更好的统筹城乡经济社会发展。
（一）城乡公共服务均等化的界定
早在2008年10月，党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中，对城乡公共服务均等化即作了全面、具体而细致的要求，“到2020年，农村改革发展的一项基本目标任务是：城乡基本公共服务均等化明显推进，农村文化进一步繁荣，农民基本文化权益得到更好落实，农村人人享有接受良好教育的机会，农村基本生活保障、基本医疗卫生制度更加健全，农村社会管理体系进一步完善。实现城乡基本公共服务均等化，逐步为农村居民提供基本的、大致均等的公共服务，让广大农民群众劳有所得、学有所教、病有所医、老有所养、住有所居，是现阶段广大农民群众的迫切要求，是统筹城乡发展，缩小城乡差距、贫富差距，促进社会和谐的重要举措。”这是党的决议对城乡公共服务均等化的具体描述，是我国相关建设的前提和依据，也是我们进行学术研究的基础。
从学理上定义，一般而言，城乡基本公共服务均等化就是指农民作为一国的平等公民，在财政待遇上，在享受政府提供的基本公共服务时应与城镇居民大体一致、大致等量。 这里的基本公共服务，就是指社会成员在一定经济社会生活条件下必需的、直接关系最基本人权的公共服务，也就是满足人的最低的、无差别需要（生理和安全需要的服务项目）。基本公共服务均等化内涵主要包括全体社会成员享有基本公共服务的机会均等、结果大体相等，同时尊重社会成员的自由选择权。这样的基本公共服务均等化，一方面在承认不同地区、城乡、人群存在差别的前提下，政府能够在地区间、城乡间和个体间提供大致相等的基本公共服务产品。即保障所有公民均能享有一定标准之上的基本公共服务，其实质是强调“底线均等”；另一方面，公共服务均等化就是要求政府为所有的社会成员提供基础性质的、不同时期不同水平的公共服务产品。即确保已统一建立的公共服务制度在合理差别范围内能够为社会所容忍和允许，其实质亦在强调均等化并非绝对的、无差别的均等化，而是“相对的均等”和“有差别的均等”。
（二）城乡公共服务均等化的内涵
界定城乡公共服务均等化的内涵，应以“以人为本科学发展观”为指导思想，在界定的范围内实现社会公平与正义，其实质就是城乡居民在生存权方面实现均等化。学者认为，基本公共服务主要包括就业服务、基本住房、基本社会保障等“基本民生性服务”，基础教育、基础科技、公共卫生和基本医疗、公共文化等“公共事业性服务”，公益性基础设施和生态环境保护等“公益基础性服务”，生产安全、消费安全社会安全、国防安全等“公共安全性服务”，法律规范、产权保护、政策制度等“一般性公共服务”五方面内容。 不过针对党的十二五规划，考虑到目前的现状，笔者认为，城乡公共服务均等化的范围应当主要包括以下三个方面：
1、就业服务与社会保障等基本民生性服务。人权包含生存权与发展权，其中生存权是最基本的人权，作为享有公民权的社会共同体的一员，每个社会成员均应当享有大致同等水平的生存保障，虽然追求良好的生存条件需要每位共同体成员自身的不断努力与创造，但对于那些身处偏远地区、生活条件艰苦的社会群体以及社会上的弱势群体，由于其自身方面先天的或社会的条件限制，这就需要国家、政府乃至整个社会给予其帮助，尤其是现代社会中作为社会契约产物的政府有义务去保障他们的基本生存，积极采取各方面的措施，努力实现所有社会成员生存待遇上的基本均等。
2、义务教育、公共卫生和基本医疗等城乡公共事业性服务。公共事业是指以社会发展和进步为前提，以实现公众整体利益为目的，直接提供公共产品和公共服务或协调各个方面利益关系的事业。 相对于基本的生存服务，公共事业服务处于更高的一个层次，人们在获得生存的基础上进一步要求改变生存条件，需要得到良好的教育与医疗卫生保健，提高自身素质，改善生活质量，为自身的发展创造良好的条件。
3、水电、道路设施等城乡公益性基础设施服务。这些公益性基础设施不仅关系着城乡全体居民的生存、生活与生产活动，还与他们所处地区的经济发展与生活环境的改善有着紧密的关系。但在公益性基础设施方面，目前我国城乡公共服务的差距尤为明显，城市居民享受着较为优越的设施服务，而农村居民待遇较差、乃至几乎无法享受，农村经济的发展也常因水电紧缺、道路不通等问题受到制约。
二、城乡公共服务均等化的现状分析
改革开放以来，我国政府历来注重行政职能的转变，公共服务意识和供给公共产品的责任意识显著提升，服务能力也在不断增强，村村通等政府民生工程的总量在不断增加、质量在不断提高。同时各级政府越来越重视基本公共服务的分配公平问题，努力推进基本公共服务均等化并取得显著成就，比如城乡基本养老、基本医疗保障制度实现全覆盖，提高并稳定城乡三项基本医疗保险参保率，政策范围内的医保基金支付水平提高到70%以上。 不过，尽管我国近些年来在基本公共服务均等化方面实现了跨越发展，取得了一些成绩和良好的社会效果，却仍与我国十二五规划的战略目标存在较大差距，距离全国范围内基本公共服务均等化的真正实现还有部分问题亟需关注和解决，这样能够为将来进一步完善我国城乡公共服务体系提供可靠的现实依据。
（一）我国城乡公共服务的失衡现状
近年来，中央政府加大了对农村公共服务的资金和人员投入力度，但由于历史的、体制性的原因，当前我国城乡公共服务已呈现出明显的马太效应，城市与农村的公共服务水平差距日益显著，所谓的“城市越来越像欧洲，农村越来越像非洲”是这种现状真实的写照。
1、社会保障体系的非均等化。当前，中国城市社会保障体系的基本法律制度已基本建成，几经改革，日臻完善。然而与此相比，我国农村社会保障体系的建设才刚刚起步，许多地区仍处于建设盲区地带。目前农村社会保障体系仅包括农村养老、新型合作医疗的社会保险制度以及以五保户、特困户为主的基本生活救助的社会救济制度，很明显这样的社会保障覆盖范围偏窄，水平偏低，但与之形成鲜明对照的是，目前我国城镇已基本建立起以养老、医疗、失业、工伤、生育等五大社会保险为主体的社会保障体系，并在逐步进行完善发展和资源整合。处于起步阶段的农村社会保障水平显然远低于城市居民，例如经济较为发达的广东省，在基本养老保险方面，城镇参加职工基本养老保险的人数占城镇总人口的一半以上，而全省参加农村养老保险的人数占农村总人口的比重不足一成；在基本医疗保险方面，城镇职工基本医疗保险人均资金为1734.8元，而新型农村合作医疗保险人均资金却只有75.4元，仅为城镇职工的1/23；在最低生活保障方面，城乡差异也非常明显，农村最低保障补助水平不到城市的40%。
2、城乡教育资源分布的非均等化。农村教育仍然是我国教育事业最薄弱的环节，长期以来，城镇仍然是国家财政教育经费支出的重点投入对象，农村教育经费支出严重不足，无论在硬件设施还是师资力量方面，城镇均远优越于农村。同时在城镇，农民工子女和城镇子女的教育资源分配问题日益凸显。例如，西安市农村教师研究生学历仅占全部教师研究生总数的8.9%；本科学历占7.56%；专科学历占63.74%；高中学历占81.67%，高中以下学历占94.79%，农村师资学历普遍偏低。 一方面是农村义务教育阶段的软件缺失，另一方面就是农村义务教育学校的办学条件仍然较差，相当一部分农村贫困地区和民族地区、边疆地区学校的校舍、教学设施、仪器设备达不到国家规定的基本标准，尤其是农村学童午餐状况就在2011年引起了社会各界的广泛关注。除此之外，农村居民非义务阶段教育的经济负担也是比较重的，因穷辍学时有发生。以高中教育为例，国务院发展研究中心根据对53个国家的公立普通高中学费情况分析，结果显示只有7个国家收费，我国年均学费1139元，是7个国家中收费最高的。 农村教育的教学场所、师资队伍等普遍紧张，不能满足新型农民和促进农村劳动力转移的需要，农村教育资源不但投入不足又流失严重，又加剧了城乡教育发展的现实差距。
3、基本医疗卫生服务的非均等化。我国医疗卫生事业的发展现已形成高水平、低覆盖的局面，医疗卫生硬件资源的配置分布过于集中，卫生服务的供给严重不均衡，先进的技术和设备、优秀的医疗卫生人才大多集中于城市医院，农村、小城镇的卫生服务仍十分落后，形势也十分严峻。以新疆为例，2006年全国开始强调公共卫生的公益性改革后，我国重新恢复或强化农村乡镇卫生院、村卫生室以及各类卫生人员的卫生服务功能，导致农村的卫生机构与卫生人员数量都快速增加，新疆各级政府也借用西部大开发的优惠政策加强了城市公共服务供给，以期改善投资形象。但通过2010年新疆城乡基本医疗卫生服务均等化评估的结果来看，从2000年起，无论万人护士数、万人病床数还是万人医生数，城市都远远高于农村，最高年份近乎3倍。 如果考虑到医生、护士的素质以及病床使用率等情况，新疆城乡卫生医疗基本公共服务的差距显然会更大。除却医疗卫生条件的失衡现状，城乡医疗卫生制度的差距也不容乐观。我国现行城乡医疗保险制度包括三个组成部分，即城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗保险。城镇医疗可谓起步早、改革稳、筹资多，待遇好。相反，新型农村合作医疗制度的试行，虽然在供需方面弥补了农村公共医疗卫生供给严重不足的现状，一定程度上缓解了农村医疗卫生不断增长的需求，但现有制度存在的诸如费用报销比例低、小病医疗缺失等问题，尚不能从根本解决农民因病致贫、因病返贫的现实情况，更无法缩小前述城乡医疗卫生服务非均等化的失衡现象。
4、城乡基础设施建设的非均等化。由于政府公共产品供给制度改革的滞后，导致我国城乡间水、电、路、通信等公共基础设施的供给存在较大差别。近年来，政府和市场将大量的资金投向了城市基础设施建设，而农村基础设施建设却因资金匮乏进展缓慢乃至停滞。随着政府逐渐开始注重民生工程的建设，农村的基础设施的确有了明显改善，但较之城市日渐完备的公共设施，两者差距还是在拉大。比如重庆市的基础设施服务均等化程度评价显示，7年间重庆市城乡基础设施均等化水平基本呈现U型发展趋势，在经历了2006年的极低点后在2007～2008年有所回升，但均等化水平较低：一是城市交通和固定资产投资水平持续增长，而农村基础设施底子薄、后劲不足，提升困难；二是城市基本交通里程7年间翻了近一番，但农村交通里程数增长不足30%；三是城市居民供水问题已得到有效解决，但农村仍有335万人没有解决基本饮水问题。 由此可见，城乡基础设施建设水平的差距仍在不断拉大，农村基础设施建设速度和步伐依旧缓慢而艰难。
（二）我国城乡公共服务失衡现状的原因分析
总体而言，城乡公共服务非均等化现象的出现，主要有三个层面的原因：宏观层面是由于城乡二元经济结构发展的失衡，导致农村公共服务供给制度滞后于城市；中观层面是由于公共财政制度不完善的制度缺陷，农村公共服务建设缺少足够的财政资金支持；微观层面则是农村公共服务“自上而下”的供给决策机制，造成农民难以有效表达其实际需求，无法形成有效的沟通和反馈。同时，供给渠道单一、投资资金使用分散等问题也制约着农村公共服务的供给绩效。
1、城乡二元经济结构是导致城乡公共服务失衡的根源
基于特殊的历史原因，新中国成立初期选择了计划经济体制，以及农村支持城市，农业支持重工业的经济发展战略，最终形成了城乡对立的二元结构发展模式。在此基础上，公共服务的提供也采用了城乡有别的模式。
其一，城乡户籍制度是造成城乡二元公共服务体系现状的内因。通过户籍制度将现有公民人为的分割为城市户口和农村户口，不同的户口则代表着不同的身份地位和不同的福利待遇。城市居民的公共服务历来由政府供应，1951年政务院颁布的《中华人民共和国劳动保险条例》，明确规定“城市国营企业职工享有病伤后的公费医疗、公费休养与疗养、职工退休后的养老金、女职工的产假及独子保健、职工伤残后的救济金以及职工的丧葬、抚恤等各种劳保待遇；职工供养的直系亲属还可享受半公费医疗及死亡时的丧葬补助等”，从此开始城乡居民在基本社会保障上处于“水火两重天”的境遇。虽然中华人民共和国宪法明文宣示了公民的平等权，但城乡二元结构极大地限制了农民群体平等地享有国家公共资源的权利。
其二，制度的“路径依赖”导致城乡公共服务的马太效应。诺贝尔经济学奖获得者诺斯教授曾指出，一种制度一旦形成并稳定，即具有“路径依赖”效应，难以在制度内实现突破。事实上，计划经济时代所形成的城乡二元结构，已完全不能适应社会主义市场经济发展的要求，构成了身份歧视，必须予以革除，这已成为共识，近年来各地政府也采取了一定的改革举措，但这些举措也仅仅限于局部细微的突破，而未能打破体制的框架。我国城乡二元公共服务体系的差别供给，直接导致农村基础设施滞后、人口素质技能偏低，严重制约了农村经济的发展，而地区经济的发展水平又直接关系着基层政府对农村基本公共服务的投入，循环往复，导致城乡差距从各个方面日益扩大加深，马太效应的出现反而强化了二元结构的长期性。
2、城乡公共服务均等化缺乏应有的财政保障
常言“巧妇难为无米之炊”，城乡公共服务的建设和均衡发展更是需要强有力的、完善的财政制度作为资金保障，尤其是对于发展缓慢的农村公共服务建设而言更是如此。而如前所述，我国各地农村基本公共服务反映在客观数据上的医疗卫生、社会保障和基础设施等问题，多是源于建设资金的匮乏。主要原因就是我国的分税制财政体制虽强化了中央政府的宏观调控能力，但弱化了地方政府尤其是市、县两级政府的财政能力，直接导致县域尤其是广大农村地区基本公共服务财政资金投入不足。 不仅地方政府用于公共服务建设的资金不足，而且在城乡公共服务供给中，政府又将有限公共资源的绝大部分投向了城市，城市居民所享有的劳动就业、社会保障、义务教育、医疗卫生以及基础设施等公共服务全部纳入公共财政保障范围，可以说政府是城市公共服务的供给主体。如此下去，政府对农村公共服务供给投入甚少，在大多数公共服务供给中政府仅仅成为名义主体，农民所需的公共服务大都由农民负担，实际上可以说农民自己承担了大部分公共服务供给主体的责任。特别是乡镇一级财政紧缺、农村经济发展水平偏低等因素，导致农村公共服务的供给仅能维持在较低水平，目前的财政体制决定了城乡公共服务均等化建设的资金供给与财力需求之间不可避免地存在着较大缺口。而与此同时，我国有关专项转移支付、政府资金预算等财政制度的不完善，也在一定程度上造成了部门分配利益的交叉，引发专项转移支付项目设置重复以及擅自弥补财政预算赤字等现象，最终造成大量的专项转移支付资金落实不到位、不及时，非但没有起到均衡城乡基本公共服务的作用，反而加剧了城乡基本公共服务的失衡。
3、农村公共服务决策机制难以反映农民的实际需求
传统计划经济体制的背景下，受“万能政府”、“政府父爱主义”思想的支配，农村的实际需求被忽视，农民真实意愿的表达途径明显受阻。 公共服务决策权缺失，农业和农村活动是根据自上而下的计划安排进行，大部分公共服务也是根据计划建立起来的，农民并不是公共服务政策制定的直接参与者。 村民自治法律制度的颁布实施，从法律上保证了农民有权充分表达对公共服务的需求，但事实上我国农村公共服务自上而下的决策机制仍未改变。本身就不充足的财政专项资金即便落实到位，也无法根据农民意愿和呼声处理最需要解决的公共服务矛盾。此外，由于农民参与政治的具体组织形式和渠道的不畅通，加之农民权利意识相对薄弱，导致农民参政能力弱化，农民仅仅是“被代表的”， 在现行的体制中缺乏有力的代言人，难以反映其诉求，最终演变成为只是公共服务建设的被动接受者。
三、提升我国城乡公共服务均等化的对策建议
诚如前述，在我国，城乡之间公共服务的质量与水平存在巨大的差距，这已然是不争的事实。十二五规划中将缩小城乡差距，构建均等化的城乡公共服务作为一项重要的既定目标，表明政府也急于改变当前城乡差距过大的失衡现状。从公平正义和制度建设的角度看，缓解和缩小城乡差距重在通过缩小城乡基本公共服务差距以缩小发展机会和发展能力的差距，这是新阶段统筹城乡发展的一个重大课题。 为此，笔者针对上述造成我国城乡公共服务发展失衡现状的原因，提出以下四方面建议：
（一）打破城乡二元结构，建立城乡统一的公共服务分配制度
城乡二元结构是导致城乡公共服务严重失衡的根源。我国的城乡二元经济结构固然源于经济的自然发展，但政府的城市偏向、城乡隔离制度更是催化剂和放大器。 只有切实改变了城乡二元经济发展结构，有效推进城镇一体化建设、实行农业产业化，发展现代农业，兴办农村工业，做到真正的工业反哺农业、城市支持农村，才能够通过城乡经济一体化夯实城乡基本公共服务均等化的经济基础。因此，要彻底打破城乡二元结构，尽快消除对农民带有歧视色彩的制度障碍和政策限制，让农民公平、公正地享有普遍的国民待遇，释放新时代农村的生产力，提高农民的积极性。可以说，不从根本上解决城乡分割的户籍制度，城乡二元的基本公共服务均等化改革也不可能有实质性的突破。
具体而言，就是要遵循“广覆盖、低水平、兼顾公平与效率”的基本原则，不断扩大公共服务的覆盖范围，统筹发展，缩小城乡差距：（1）逐步建立和完善城乡接轨的农村社会保障体系，完善城乡社会救助体系，优化基本养老保险制度、基本医疗保险制度和企业职工失业保险制度。（2）建立城乡统一的义务教育体制，整合城乡教育资源，进一步推动城乡义务教育均衡发展。其中，尤其要注重保护农民工子女平等接受义务教育的权利，保障农民工子女接受与城市居民子女大致同水平的义务教育服务。（3）协调城乡公共医疗卫生事业的发展，大力发展农村医疗服务，在现行农村合作医疗保险的基础上深入推进农村医疗保险，从根本上解决农村看病难、看病贵的问题。（4）整合城乡基础设施资源，优化资源配置，凸出重点建设工程，着力改善农村地区的生产生活条件，提升农民的精神面貌。同时要将农村基础设施建设纳入城市发展的中长期规划中，合理布局，并将基建资金和人力向农村延伸与倾斜。
（二）积极落实财政支农政策，优化基层公共资源配置
城乡公共服务均等化视角的地方公共财政体制改革研究的目的，主要是为处在经济体制转轨和“二元社会”转型历史条件下的中国地方财政体制改革构建理论框架，为构建城乡一体的公共服务体系探索适当的实现手段和实现方式，设计建立完善的地方公共财政体系的主要方面和改革路径以形成城乡公共服务均等化的供给机制和经费保障机制。 无论在城镇还是在乡村，政府始终作为公共服务产品的主要提供者，具有不可推卸的职能责任。而在城乡公共服务非均等化的今天，就需要政府建立健全财政对农村公共服务资金投入的稳定增长机制，提高农村公共服务财政支出的总量和比重，在建立惠及亿万农民的公共财政制度的同时，不断加强中央和地方对农村公共服务的重视程度和投入力度。
在提升中央与地方政府公共服务供给财力的同时，还要推进乡镇财政管理体制改革，进一步完善乡镇财政职能，加强乡镇财政管理，提升乡镇一级财政保障农村公共服务建设的自身能力。在此基础上，按照财权、事权相对称的原则，深化财政体制改革，调整中央与地方政府之间的财权分配格局，增大地方财政自主权，健全政府公共服务绩效管理和评估体系，形成科学的公共服务分工和问责机制。
（三）构建和拓宽城乡公共服务的供给渠道
提供公共产品是政府的最基本和重要的职能之一，但这并不意味着政府是社会中所有公共服务的唯一提供者。单纯依靠政府，难以稳定、持续地保障城乡公共服务的供给，更难以平衡城乡公共服务。因此，为了更好的贯彻城市支持农村、工业反哺农业的政策，保持城乡公共服务的均等化供给，应当拓宽思路，在以政府为主导的情况下，充分发挥市场机制的作用和优势，积极调动全社会的力量，建立农村公共产品供给“多中心”参与的格局，寻找到政府与市场、社会组织在农村公共服务领域内的平衡点。除了政府发挥职能作用，首先就是市场介入，走诱致性制度变迁之路，督促政府必须走强制性制度与诱致性制度变迁相结合之路，充分发挥市场优势，分阶段、分步骤、分区域逐步实现基本公共服务均等化。 比如政府应放手并支持各种市场力量在创新、推广成功经验、适应迅速变化和完成复杂的技术性任务层面发挥更大的作用，允许和鼓励民营企业、民间资本、外资作为公共产品的生产者和服务者，通过引入竞争提高公共服务的质量，降低公共产品的管理成本，进一步提升公共服务的专业化水平和运作效率。值得一提的是还应发挥非政府组织或社会团体参与公共产品生产和服务的力量，鼓励民间团体积极行动，自愿的投入到农村公共服务项目的实施和管理，特别是涉及医疗卫生、基础设施建设等方面可以充分调动社会的公益热情，既减少地方政府的资金困难，又提高了农村公共服务的效率。
（四）建立农民自身对农村公共服务的需求表达制度
农民是村级公共服务和社会管理实践的参与者和受益者，以农民的公共服务需求为出发点和落脚点是推进村级公共服务和社会管理的根本目的。 也就是说农民是农村公共服务需求的主体，只有农民自身才是对农村公共服务供给状况优劣的最终评价者。目前，现实状况是我国农村公共服务自上而下的决策机制仍未改变，无法根据农民意愿和呼声处理最需要解决的公共服务矛盾。因此，应当相信农民是“理性人”，有能力处理好自己的事务，尊重农民的自主选择权、表达权，逐步实现农村公共服务供给的决策机制从“自上而下”向“自下而上”的转变。这要求，一方面，必须扎实推进农村基层民主法制，充分实行村基层的村民自治，建立村民民主投票的公共服务供给决策机制，最后由全体农民或村小组对农村公共服务的具体建设项目进行表决，切实反映农民的需求信息，提升农村公共服务供给决策的效率与质量。另一方面，积极发挥各类农村合作社、协会等非政府组织的凝聚作用，提高农民的组织化程度，促使农民能够真实表达意愿，维护农民享受农村基本公共服务的合理权益。

全国爱卫会办公室 卫生部办公厅


全国爱卫会办公室
文件
卫 生 部 办 公 厅


全爱卫办发[2006]2号

关于印发《血吸虫病流行地区农村改厕管理办法(试行)》和《血吸虫病流行地区农村改厕技术规范(试行)》的通知


江苏、浙江、安徽、福建、江西、湖北、湖南、广东、广西、重庆、四川、云南省（自治区）卫生厅、爱卫办：
为了进一步贯彻落实《中华人民共和国传染病防治法》和国务院《关于进一步加强血吸虫病防治工作的通知》精神，积极推进血吸虫病流行地区农村改厕工作，提高粪便无害化处理率，防止粪便污染环境，控制传染源，改善疫区农村卫生条件，保障人民群众身体健康和生命安全，现将《血吸虫病流行地区农村改厕管理办法（试行）》和《血吸虫病流行地区农村改厕技术规范（试行）》印发给你们，请结合本地实际工作贯彻落实。


二OO六年二月二十一日


附件1：
血吸虫病流行地区农村改厕管理办法
（试行）

第一章 总则
第一条 为保护血吸虫病流行地区人民群众的健康，控制血吸虫病的传播，落实血吸虫病流行地区改厕的干预措施并加强监督管理，依据《中华人民共和国传染病防治法》和国务院《关于进一步加强血吸虫病防治工作的通知》精神，制定本办法。
第二条 本办法适用于管理血吸虫病流行地区农村户厕新建或改建工作。

第二章 管理职责
第三条 全国爱卫办统一管理血吸虫病流行地区农村改厕工作，协调农业、水利、建设等爱卫会委员部门，共同参与改厕工作，充分发挥社会组织和团体志愿力量的作用，全面完成改厕工作。

第四条 省级爱卫办负责或委托同级疾病预防控制机构及相应部门对所辖血吸虫病流行地区农村改厕工作进行监督检查，包括审核图纸、审阅文件资料等。市、县级爱卫办负责或委托同级的疾病预防控制机构组织有关技术人员，对所辖血吸虫病流行地区改厕现场的建造工程实施进行质量、技术、材料选择的监督。

第五条 各级爱卫办商当地血吸虫病防治管理部门及疾病预防控制机构制定所辖血吸虫病流行地区整体改厕工作的年度计划，负责组织有关机构与部门对改厕工作进行审核验收。

第六条 各级爱卫办、血防办、疾病预防控制（血防）专业机构应经常进行工作、信息交流，及时掌握血吸虫病疫情、改厕动态、群众需求。

第三章 技术培训与健教活动管理
第七条 各级爱卫办负责血吸虫病流行地区改厕的健康教育与健康促进活动的组织管理，动员社会组织和团体的志愿力量，利用各种渠道、采用多种形式开展健康教育与健康促进活动。

第八条 依据全国爱卫办的部署和各级爱卫办的实际需要，中国疾病预防控制中心负责血吸虫病流行地区农村改厕的不定期技术指导。

第九条 省、市级疾病预防控制机构负责所辖血吸虫病流行地区农村改厕的技术指导、技术培训与卫生学评价，依据改厕工作计划制定相应的技术实施方案、编写技术培训教材。

第十条 县级疾病预防控制机构负责所辖血吸虫病流行地区农村改厕的技术问题，对施工单位与个人、检查验收人员、基层干部等相关人员进行技术培训，指派专业技术人员承担相关的健康教育工作。

第十一条 技术培训内容包括：厕所的建造技术和质量检查验收方法、厕所使用与管理要求、相关的原理和卫生知识。健康教育工作包括：编制厕所使用说明书和宣传材料，使用户了解并正确使用卫生厕所。

第四章 安全与产品质量管理

第十二条 在血吸虫病流行地区施工的单位与个人，在持有资质证明前提下，必须经技术培训合格后，方可在规定范围内开展承建、经营活动。

第十三条 厕所建造必须保证质量。厕所的结构、材料均应符合《血吸虫病流行地区农村改厕技术规范》的规定，不得任意改变规范技术要求与施工质量。

第十四条 选择整体结构或预制产品，需要有建设部门的安全性评价单位检测，并出具报告备案。不宜使用对农田土壤、民居环境、人体健康具有影响的材料。

第十五条 企业参与产品供应投标时，应提供产品说明书、合格证等资料和样品。中标产品在未经申报批准的情况下，不得改变产品的质量、技术指标、结构等。

第十六条 新开展改厕工作的地区，应先建造“示范厕所”，供参观借鉴。经省级爱卫办认可后，方可在该地区推广。

第十七条 改厕工作应实施档案管理。档案的内容包括：组织机构、技术培训、健教示范、新改建户厕登记花名册、材料资金交接分配手续、使用管理效果检测记录等。

第五章 检查与验收管理
第十八条 血吸虫病流行地区农村厕所的新建或改建必须通过检查验收。各级爱卫办应在改厕工程的不同阶段进行检查、监督和指导，在规定的时间内完成辖区内改厕的验收。

第十九条 验收时，由爱卫办组织疾病预防控制机构与承建工程单位的有关人员共同参与。检查验收包括：
（1） 一般情况：组织机构、示范活动、健康教育计划与内容、建厕选址等；
（2） 施工检查：审核图纸、使用材料质量、工程队资质或工匠培训情况。
（3）质量验收：检查改厕的建造规格和质量是否符合技术规范的要求。
（4）使用管理：厕所的正确应用与管理状况。
第二十条 检查验收中对健康教育与健康促进活动的近期效果进行评定，评定以当地群众的改厕防病知晓率和卫生行为改变率为依据。

第六章 综合管理

第二十一条 各级爱卫办应积极向有关部门提出建议，结合建设新农村规划，为防止血吸虫病流行加强农村基本卫生设施建设和卫生管理，移风易俗，讲究卫生，改变不良的生产方式与生活习惯。

第二十二条 大力宣传普及预防血吸虫病知识。禁止随地大便和不按照规定的要求清掏厕所粪便。严禁未经无害化处理的人、畜粪便直接排入水体或施肥。牲畜粪便、垫圈草与吸纳牲畜粪便的材料均须经高温堆肥等方法无害化处理后方可施肥应用。

第二十三条 积极支持农业部门推广以机代牛、家畜圈养等防止血吸虫病传播的措施，注意个人劳动防护，避免造成新疫情的出现。

第二十四条 积极支持相关部门加强对流动渔（船）民粪便无害化处理设施的建设。

第七章 附则
第二十五条 本办法由全国爱卫办负责解释。

第二十六条 本办法自公布之日起实施。



附件2：
血吸虫病流行地区农村改厕技术规范
（试行）


前言

从源头收集粪便并将其无害化, 是防止血吸虫卵污染环境、控制血吸虫病传播的重要措施之一。厕所是最基本的卫生设施，在血吸虫病流行地区建造无害化卫生厕所并进行正确的管理，对控制血吸虫病及其他肠道传染病、寄生虫病的传播将起到重要作用。为科学地指导农村厕所的改造与管理，依照《中华人民共和国传染病防治法》和国务院《关于进一步加强血吸虫病防治工作的通知》精神，制订本规范。

1 范围
本规范规定了血吸虫病流行地区新建或改建无害化卫生厕所技术要求的基本原则，以及材料、设计与施工、使用操作等要求。
本规范适用于血吸虫病流行地区农村户厕的新建或改建。
2 规范性引用文件
下列文件中的条款通过本规范的引用而成为本规范的条款，其最新版本适用于本规范。
GB 7959《粪便无害化卫生标准》
GB 19379《农村户厕卫生标准》
GB/T 4750-2002户用沼气池标准图集
GB/T 4751-2002户用沼气池质量检查验收规范
GB/T 4752-2002户用沼气池施工操作规程
卫生部《消毒技术规范》
3 术语和定义
下列术语和定义适用于本规范
3.1 粪便无害化 有效降低粪便中生物性致病因子数量，使病原体失去传染性的处理措施。
3.2 卫生厕所 厕所有墙、有顶，贮粪池不渗、不漏、密闭有盖，厕所清洁、无蝇蛆、基本无臭，粪便必须按规定清出并进行无害化处理。
3.3无害化卫生厕所 符合卫生厕所的基本要求，具有粪便无害化处理设施、按规范进行应用管理的厕所。
3.4 堆肥 粪渣、沼渣等，按规程堆放，使产生温度平均达到50℃以上并至少保持5天的发酵处理。

4 技术要求

4.1基本原则
血吸虫病流行地区农村改厕属于预防血吸虫病传播的环境干预措施，其目的在于粪便无害化。
4.1.1 户厕可因地、因户制宜地从三格化粪池、三联式沼气池、粪尿分集式生态卫生厕所等三种无害化卫生厕所模式中选择。
4.1.2 建造的厕所应符合《农村户厕卫生标准》的基本要求并应正确使用和维护。
4.1.3 新建、重建农户住房时，户厕建造应与住房建造同步规划、审批、建造、验收；新建、改建农村户厕应建造在室内或庭院内；禁止在水体周边建造厕所，禁止厕所污水直接排入水体。
4.1.4 三格化粪池应在第三池清掏粪液；三联式沼气池的沼液应经沉淀后溢流贮存或应用；化粪池清除的粪渣、沼渣，应就地或就近进行高温堆肥等方式的无害化处理。粪便无害化处理必须符合《粪便无害化卫生标准》的要求，禁止使用没有经过无害化处理的粪便施肥。
4.1.5 在自然灾害与其他特殊需要时，可在粪液、粪渣中直接加入足量的生石灰、漂白粉或含氯消毒剂进行应急消毒处理，处理过程与处理效果必须符合《消毒技术规范》的要求。
4.1.6 当地爱卫办应组织或委托有关部门指派专业技术人员承担新建或改建厕所的技术指导、施工检查、健康教育与促进、进行正确使用与维护卫生厕所的宣传指导、粪便无害化效果检测与评价。
4.2 材料要求
4.2.1建造材料选择要求：选择的产品与材料应坚固耐用，有利于卫生清洁与环境保护。便器首选白色陶瓷制品，也可选用质量好的工程塑料材料制造的便器；使用水泥制件时，水泥应选择425# 以上标号。建造材料必须是正规生产厂家的合格产品，具有质量鉴定报告，并保留其复印件。
4.2.2卫生厕所预制产品要求：安排企业统一生产的预制式贮粪池和厕所设备，其安全性和功能必须经过省级爱卫办组织鉴定。
4.3 设计与施工要求
4.3.1三格化粪池厕所
（1）化粪池容积：化粪池的有效容积应保证粪便在第一池贮存20天，第二池贮存10天，第三池贮存30天。总容积不得小于1.5m3。第一、二、三池的容积比例为2:1:3，在2池容积不足0.5 m3时，可按0.5 m3设计施工。
（2）化粪池深度：有效深度不少于1000mm，化粪池的上部应留有空间。
（3）过粪管位置：过粪管应安装在两堵隔墙上，与隔墙的水平夹角呈60°。其中第一池到第二池过粪管下端（即粪液进口）位置在第一池的下1/3处，上端在第二池距池顶150mm；第二池到第三池过粪管下端（即粪液进口）位置在第二池的下1/3或中部1/2处，上端在第三池距池顶150mm。
（4）便器位置：以便器下口中心为基础，距后墙350mm，距边墙400mm。
（5）质量与结构要求：
防渗漏：三格贮粪池内侧必须防渗处理，建成后应经渗漏检验。即加满水观察24小时，其水位的减少，以不超过10mm为合格。
防裸露：防止粪便裸露，蹲坑上应安装便器，进粪口、出粪口应有盖。
防浮：地下水位较高、整体贮粪池应采取相应措施抗浮。
防雨：出粪口的上沿要高出地面100mm，防止雨水流入。
防臭：可根据需要在第一池安装排气管，其高度应超出厕屋500mm。
4.3.2三联通沼气池厕所
（1）沼气池的建造应符合户用沼气池相关标准材料、设计参数、施工验收安全方面的基本要求。
（2）三联通沼气池厕所应是厕所、畜圈、沼气池的三连通，人畜粪便能够直流入池，直管进料并要避免进料口的粪便裸露，出料口必须保证发酵池粪液、粪渣充分发酵后方能取掏沼液的结构设计。
（3）不采用可随时取沼液与沼液随意溢流排放的设计模式。
4.3.3粪尿分集式生态卫生厕所
（1）粪、尿分别收集、处理和利用。
（2）粪便必须用覆盖料覆盖，促进粪便无害化。但不同覆盖料达到粪便无害化的时间有所不同，草木灰的覆盖时间不少于3个月，炉灰、锯末、黄土等的覆盖时间不少于10个月。
（3）建造技术要求：
贮尿池：其容积应能保证存放10天以上。
贮粪池：不小于0.8m3，应防止渗水。
排气管：直径100mm，长度高于厕屋500mm。
吸热板（晒板）：用沥青等防腐材料正反涂黑的金属板及水泥板，应严密。
4.4 使用操作要求
4.4.1三格化粪池厕所
（1）启用：正式启用前在第一格池内注入100~200L水，水位应高出过粪管下端口。
（2）用水：用水量以每人每天3~4L为宜。
（3）清掏：半年至1年、或在使用中发现第三池出现粪皮时要清渣，应经高温堆肥或化学法进行无害化处理。
（4）安全：化粪池盖板要盖严，防止发生意外。清渣或取粪水时，不得在池边点灯、吸烟，防沼气遇火爆炸。
（5）分流：生活污水不得接入化粪池，粪水与污水应分流。
（6）改型：三瓮式贮粪池厕所是利用三格化粪池的原理，采用双瓮厕所的建造技术而设计的，其贮粪池容积不小于1.5m3。
4.4.2三联通沼气池厕所
（1）原料 合理配置并充分利用畜粪、垫圈草、铡碎和粉碎并经适当堆沤的作物秸秆、蔬菜叶茎、水生植物、青杂草等。
（2）沼液：可以作为农肥，但禁止作为牲畜的饲料添加剂、养鱼、养禽等。
（3）沼渣：应经高温堆肥等方法无害化处理后方可用做农肥。
4.4.3粪尿分集式生态卫生厕所
（1）便后加灰土是该型户厕应用管理的关键，充足加灰使粪便保持干燥。厕所在使用之前，事先在厕坑内加5~10cm的灰土。每次使用后加灰土覆盖的用量，约为粪便量的3倍以上。粪在厕坑内堆存时间约0.5~1年。
（2）尿不要流入贮粪池，尿的储存容器要求避光并较密闭，经加5倍水稀释后，可直接用于农作物施肥。

5 监督监测
5.1 粪便无害化处理效果的监督监测，由各级疾病预防控制机构进行，至少每年进行一次。
5.2 检测方法：血吸虫卵按照“尼龙绢集卵孵化法”进行检测（《血吸虫病防治手册》第三版）；粪大肠菌和蛔虫卵按照《粪便无害化卫生标准》方法进行检测，蛔虫卵要判断死亡率。
5.3 评价标准：厕所出口粪液的粪大肠菌值 ≥10－2，蛔虫卵死亡率 ≥95％，不得捡出活血吸虫卵。