对完善我国民事申请再审复查制度的思考

长春铁路运输法院　　尚立福

人民法院对已经发生法律效力的民事判决、裁定，发现确有错误进行再次审理的程序，立法上称为民事审判监督程序。其实质是对发生法律效力但有错误的裁判进行再次审理，以期纠正原有错误的一种救济制度。它以已经发生法律效力的民事判决、裁定为对象，以民事判决、裁定确有错误为前提。是否确有错误，即是否具有再审事由，法院有一个发现和确认的过程。因此，民事审判监督程序实际上包括案件的申请再审复查和再审审理两个不同的阶段。民事申请再审复查制度是指人民法院根据当事人或者利害关系人的申请，对已经发生法律效力的裁判进行实质性审查，以确定再审申请是否具备法定的再审事由、是否应当提起再审的审判活动。复查主要是对当事人认为原裁判存在再审事由或其他法定条件而要求撤销原判、进行再审的主张进行审理；再审则主要就当事人各方对实体权利义务的争议进行审理。
民事申请再审复查制度是审判监督程序的重要组成部分，对保障公民诉讼权利和合法权益，实现司法公正，缓解社会矛盾，稳定社会秩序有重要作用。复查阶段就是对当事人的再审申请是否符合法律规定再审事由的审查阶段，是法官综合当事人的再审申请及生效裁判进行衡量的裁判阶段，是决定是否打开再审之门的关键环节，事关裁判的稳定和司法的权威，更关乎当事人合法权利的有效保障。申请再审复查制度担负着承上启下、分源截流的关键作用，是再审制度建设的核心环节，也是我国审判监督制度的关键。因此，从我国国情出发，从人权保障的角度，以当事人主义和以人为本的理念为基础，建立符合民事诉讼特征和审判规律的申请再审复查制度，是我国民事司法改革亟须完善的一项重要制度。
一、我国民事申请再审复查制度的现状与弊端
复查程序在我国民事再审制度中被法律真实确定是我国1982年《民事诉讼法（试行）》的规定，该法规定了当事人有“申诉”的权利，但这并非诉权。我国学者一般认为诉权是公民所享有的请求国家司法保护的权利，即纠纷主体将民事纠纷引入民事诉讼，请求法院行使审判权解决民事纠纷或保护民事权益的权利，诉权的行使引发民事诉讼程序启动的法律后果 。法院对当事人的申诉所涉及的生效裁判进行复查，该复查工作的性质为法院的审查立案行为，是一种带有行政化色彩的非规范化、非程序性的内部处理行为，法院根据当事人的申诉对生效裁判进行实质性审查，确定是否确有错误，并决定是否提起再审。由于这种复查制度是以国家公权力即监督权为基础建构的，而并非基于当事人的诉权，其性质为纠错程序而非维权程序，因此产生了完全职权化的复查过程，由法院对当事人的申请进行审查并决定是否提起再审，当事人的申请再审不能直接启动再审程序，该种申诉处理方式在司法实践中导致了日益严重的矛盾和弊端。
为解决这种矛盾，1991年修订后的《民事诉讼法》规定了当事人“申请再审”的权利，虽然“申请再审”与“申诉”并存于法条之中，但其与“申诉”具有质的区别，本质是一项诉讼权利，是当事人诉权在民事再审程序中的表现， 这项改动无疑是立法上的一个巨大的进步。我们可以把这种变动看成是试图在我国建立“再审之诉”制度。“再审之诉”是大陆法系国家的法律概念，指再审诉讼程序的提起直接基于当事人行使诉权的行为，法院以“诉讼程序”的方式审查当事人的再审之诉请求，即赋予当事人请求司法救济和接受司法裁判的诉讼权利，只要当事人申请再审并符合法定条件的则直接启动再审之诉程序 。多年来，在我国当事人的申诉是信息反馈引起复查及再审的主要渠道，故民诉法依然保留了“申诉”这一提法，同时规定了申诉再审的五种情形，也是基于这五种情形不能穷尽当事人申请再审的理由，最高人民法院的有关司法解释也没有排斥当事人申诉而提起再审的途径。从司法解释规定“人民法院接到当事人的再审申请后，应当进行审查”的内容理解，当事人的申请再审权利已经明确，但人民法院对此申请应当如何审查，没有明确程序规范。经过十多年的司法实践表明，现行民事诉讼法确定的当事人的申请再审诉权并未得到切实的保障和实现，甚至处于虚置的状态，申诉复查处于随意、草率、无序的“暗箱操作”之中，规范意义上的再审之诉制度尚未建立。随着我国法制的不断健全和发展，以及司法改革的不断深入，现行民事申请再审审查制度日益暴露出其弊端，阻碍了司法公正与效益，主要表现在：
（一）、严重损害司法权威与司法公正
“无威则无信，无信则不立”，司法权威是司法公正的前提和基础，可以说，没有司法权威，就没有司法公正。目前，司法权威有待提高是勿庸讳言的，现在种种对司法的责难很大程度上是因为司法缺乏权威。为什么那么多败诉者都上诉、申诉？就是他们不相信法院是公正的；为什么那么多人怀疑法官徇私枉法、贪赃枉法，而不考虑自己在纠纷中、诉讼中应承担的责任？也是因为大家不信任法院是公正的。原因是什么呢？屡屡见诸新闻媒体的司法腐败是罪魁祸首自不待言，现行民事申请再审制度的负面影响也是不可忽视的。没有司法权威，法律就让人感到不可靠，法律就得不到社会的尊重。德沃金指出：“使法律看起来不那么可靠，不那么公平，也会削弱社会对法律的尊重。如若没有这种尊重，法律，这一正常情况下引导社会和经济发展最有效力的手段，就将失去它对这一发展的影响。”失去了法律的影响、规范、引导作用的社会，怎么能建立法治社会?
权威来源于确定性，而不仅仅是正确性。在制度设计上，当前的自我否定性的民事再审制度就给人一种终审判决不确定的感觉，而在实践中申诉成功的个例无疑加重了对法院终审判决不确定的怀疑。其直接后遗症就是造成了社会民众对司法公正的怀疑，进而与司法腐败联系起来。司法是社会公正的最后一道防线，当这道防线不牢固时，民众对法律的信仰就会动摇。
（二）、终审裁判的稳定性和既判力受到削弱
诉讼程序具有一种特殊的稳定性，即一经走过就不得轻易回复，除非法律上做了特殊的安排，规定了除外的情形。在现实生活中，裁判文书生效后，当事人一方或双方不断地申诉，法院方面不断地再审复查，使已经确定下来的法律关系仍处于不稳定的状态。胜诉方不放心，败诉方不甘心。法律所调整的社会经济关系仍处于悬置状态，终审裁判的稳定性受到严重的威胁。法院的判决一旦作出后即产生当事人不得以通常程序，就该案再为争执，以维护法的安定性的效力，即“既判力”，既判力要求，除非法律上安排了特定的救济程序，依照诉讼程序作出的裁判一旦生效就被固定，不得轻易被推翻或改变。由于我国民事再审制度立法上的不严谨和司法上的滥用，造成了大量终审不终的现象，破坏了裁判的既判力，对当今社会的政治、经济和生活秩序带来负面影响不可避免。
（三）极大浪费司法资源、严重扰乱诉讼秩序
在司法实践中，由于民事审监制度的缺陷，出现部分案件历时十余年，先后判决、裁定十余次，当事人仍然四处申诉的现象。在这个过程中，法院有限的人力、物力、财力、精力被大量消耗，当事人在长期的诉讼过程中，也承受了巨大负担。现行的民事审监制度总是让当事人存有希望，而只要有一线希望，许多当事人就要不断申诉，一审、二审、再审，再再审……中院、省院，一直到最高院，在法院讨不到“说法”了，就到人大、政协，要不求助于新闻媒体，大肆炒作。反正申诉的门路很多，这里申诉完了到那里申诉。而法院在现行民事审监制度和当事人反复申诉的情况下，不得不一次次启动民事审查程序。这种无限申诉的民事再审制度使两审终审制度形同虚设，严重扰乱了诉讼秩序。
（四）法律的调节功能弱化
法律是社会关系的调节器。司法就是通过法律适用解决社会关系的矛盾和纠纷。在按照法律程序终审裁判后，纠纷各方的权利义务关系应因终审裁判而确定下来，以利于经济活动的继续运行。但是，我国民事再审复查及再审制度的最大弊端就在于不断的申诉、再审，使当事人之间的权利义务关系处于一种不确定状态，败诉的一方总是千方百计寻找各种途径将已经终审的判决推翻，而现行的民事再审复查制度恰恰为这种努力提供了各种各样的机会。法院终审判决的既判力受到了严重的威胁，而民事再审复查及再审之后的裁判结果仍必然存在败诉的一方（除少数的调解结案的以外，且不论调解的正当性）,那么新的一轮申诉、再审就开始了，法律对社会关系的调节功能弱化了。
二、我国民事申请再审复查制度的症结
由于我国民事诉讼过于追求个案的绝对公正，无视生效裁判的稳定性、权威性，忽视诉讼的程序利益，导致民事申请再审程序任意性太大，在实践中的弊端日益暴露，分析原因，主要表现在以下几个方面：
（一）启动复查的主体过多
为防止或纠正错误的裁判，法律规定了可谓全方位的监督体系。当事人的申诉和申请再审可引发复查程序的启动，从司法部门内部来看，不但作生效裁判的法院可以主动对生效裁判进行复查，上级法院行使监督权，人民检察院行使监督权，这些部门都可以通过指令复查，检察建设而启动复查程序。从司法部门外部来看，地方各级党委、人大及有关部门的领导、人大代表往往以函件、建议函等方式要求法院对个案进行重点查办、督办，且案件数量越来越多，范围越来越广。应当承认，外部监督对于促进法院公正执法、维护当事人合法权益具有积极的作用，但由于外部监督的监督主体、形式的多元化，权限以及监督程序缺乏具体的规范，不可避免的产生了滥用监督权的现象。况且外部监督以提起再审的方式的进行，违背了民事诉讼“不告不理”和当事人处分权主义的基本原理，实际上侵害了当事人的再审诉权。
（二）管辖不明、层级混乱
现行民诉法第178条规定，当事人可以向原审人民法院或上一级人民法院申请再审。如此，原审法院及其所有上级法院均有权受理民事申请再审案件并进行复查，上级法院也有权指令原审法院进行再审或要求其复查并汇报结果。由于管辖规定缺乏特定性，导致实践中当事人越级申请再审、滥用申诉权利，扰乱了正常的诉讼秩序，加重了法院和社会的负担，而且也容易使各级法院对当事人的申诉或再审申请相互推诿，谁都有权管，谁都不管，反而陷入申诉或者投诉无门却又申诉不止的怪圈，结果一些错案不能依法得到纠正，确实需要救济的当事人合法的正当权利得不到司法程序的补救。
（三）、申诉期限规定较长，申诉次数无限制
时效性是程序公正的直接体现。任何诉讼都有时间限制，审判监督程序也应如此 。现行民诉法规定当事人申请再审的期限为二年，虽然改变了过去民诉法无限制的规定，但二年的申请期限仍过长，这与民诉法规定的当事人不服判决的上诉期十五天不相匹配，申诉与上诉相差太大，不利于裁判效力和民事法律关系的稳定。对于法院和检察院提起复查的，更没有期限限制，任何时间均可提出。此外，申诉次数未能限制性规定，加之启动复查和复查主体的多元化，致使众多的案件在各级法院反复复查。有的案件历时十余年，反复申诉，再审，使得法院生效裁判始终处于不稳定的状态，严重损害了社会对司法的信任，也造成诉讼和司法资源的极大学浪费。
（四）、复查的标准过于概括
复查审查的内容即为提起再审的实质条件，民事诉讼法第177条规定的“确有错误”标准、第179条规定的可提起再审的五种条件过于概括、原则，不够明确，缺乏可操作性。日本民诉法规定的再审理由有十种，与德国民诉法规定的大体相同，都是比较明确的。况且“确有错误”在理论上不符合民事诉讼的一般规律，缺乏科学性，由于当事人的申请并不必然引起再审程序的发生，因此这种“确有错误”显然不是当事人说了算的，使当事人常常与法官发生理解分歧而产生磨擦和冲突，同时也使法官在该标准的把握上有太大自由裁量权，容易形成法律外的寻租空间，滋生腐败。当事人频频申诉，“申诉状”漫天飞，导致本应再审的得不到法律上的救济，而不该再审的案件却被推翻原生效裁判，裁判稳定性、司法权威性受到了极大的威胁和损害。
（五）、复查方式的非规范化、非程序性
如前所述，复查是法院一种行政化的内部审查活动，而不是诉讼审理程序，处于不规范的状态，其过程是任意和不透明的，缺少程序性规范。对同一类型同一性质的案件，有的法院组成合议庭，对申诉和申请再审理由进行评判，决定驳回或裁定再审，有的法院则仅由审判员一人进行审查，决定驳回或汇报提出再审。有的复查案件能在极短的时间内裁定再审获得救济，而某些复查案件长期得不到解决。在复查方式上，基本采取不听证审查，不听取对方当事人的答辩意见，不组织双方质证、辩论，当事人基本没有机会发表自己的意见、提供证据等。复查过程缺乏当事人的参与程序，完全是法院独自进行的书面审查，复查结果的作出也不是基于双方当事人的陈述和辩论，随意性太大，违背了审判公开的司法原则，在实践中常导致先定后审，实际上为当事人正常的申请再审设置了行政管理障碍。所有的申诉、再审申请人都认为申诉、申请再审难，申诉、申请再审权得不到保障，尤其是被申请方对复查不公开很是不满，往往不知道案件已进入复查程序，认为案件复查透明度不高，暗箱操作现象严重 。这不仅严重侵害了当事人的诉讼权利，也有损司法的公正性。
（六）、复查环节与再审程序相分离
由于我国将复查作为法院对生效裁判决定是否再审的审查立案行为，因此即使一些法院将复查工作转入审监庭进行，但复查仍是法院审查生效裁判是否确有错误的阶段，由立案庭或审监庭的合议庭对再审申请进行实质审查，若认为案件存在民事诉讼法第179条规定的情形，则提交审委会研究决定，由院长提起再审程序。之后，转入立案庭重新立案，再分配给审监庭另行组成合议庭进行再审审理或指令下级法院进行再审。复查工作与其后的再审程序是两个性质截然不同、相互分离的环节，复查是完全独立的，有专门的合议庭审理、有独立的案由和案号，并形成独立成册的卷宗材料。这繁琐、曲折、反复审查的过程浪费了诸多的司法资源，且由于法官个体之间对案件事实、法律适用等方面的理解存在相当大的差异，司法实践常出现再审合议庭否定复查合议庭的意见，维持原判的情形，不仅白白浪费了有限的司法资源，也使当事人对如此左右摇摆的司法程序产生极大的不信任。
综上，现行民事再审复查制度并不符合建构再审之诉制度的要求，缺乏程序性，行政化的复查环节，未能充分保障双方当事人的参与，阻碍了当事人申请再审诉权的实现，降低了当事人对司法救济、司法公正的满意度，反而引发当事人缠诉不休的不正常后果。因此，为建立有限再审之诉制度，充分保障当事人的诉讼权利，完善我国民事申请再审复查制度势在必行。
三、我国民事申请再审复查制度的完善
马克思曾经指出：“审判程序和法的关系如此密切，就象植物的外形和植物的联系，动物的外形和血肉的联系一样。审判程序和法律具有同样的精神，因为审判程序只是法律的生命形式，因而也是法律的内部生命的表现。”实体法和程序法是互相依存，相辅相成，缺一不可的。实体法是程序法产生和存在的前提，程序法是实体法贯彻实施的保证方法和手段。民事诉讼程序制度的设立是为了解决平等主体间实体权益的纠纷。为此，作为民事诉讼程序制度下的民事申诉再审复查制度，必须具有民事诉讼程序特征并根据制度设立的目的，体现其应有价值和遵循一定的原则。复查程序是再审之诉的合法性审理程序，在对其进行制度建构和规则设计时，必须遵循民事诉讼意思自治、处分权主义的基本原则及一般规律，并且由于再审案件的特殊性，应充分考虑在确保裁判的终局性和确保原判认定事实、适用法律的真实性之间取得某种平衡。在建构再审之诉制度、完善复查制度的同时，必须对再审之诉的立案受理条件及审查方式进行相应的改革和完善。
（一）、树立“依法纠错”观念，改变“有错必纠”的司法理念
我国现行民诉法是根据实事求是、有错必纠的这一立法指导思想设计再审程序的，立法者鉴于民事审判监督程序是保障当事人实体权利的最后一道屏障，所以在该程序中更是尽力突出程序的工具价值，力图追求实体上的绝对公正，坚持“实事求事，有错必纠”的司法理念。这当然有其积极的一面，它重视保护当事人的实体权利，充分体现了实体公正，尤其强调了个案的实体公正，意使每一个案件都得到正确的处理，使每一个错案都得到彻底纠正，这无疑是项非常理想的司法原则。但我们不能一叶障目，从法哲学角度来分析，该司法理念对于民事审判来说，既不合适又不可能，并且危害很大。首先，体现了浓厚的职权主义色彩，不符合民事诉讼解决私人纠纷的目的，违背了民事诉讼的基本原则—处分原则。其次，有错必纠也是难以实现的，有错必纠原则建立在诉讼理想是追求客观真实的错误认识上，完全追求所谓的客观真实性在诉讼中是不能成就的，诉讼总要受到时间和空间的限制。况且，我们所要求的案件的客观事实又都是过去而非现在正在发生着的现象，证据所证明的事实无法与客观事实完全吻合。审判实践中法律事实往往与客观真实不尽相同。因此，有错必纠在司法实践中无法实现。最后，有错必纠原则导致既判力的弱化，严重损害了程序的安定性和诉讼公正。诉讼是根据国家审判作出公权性的法律判断，是以解决当事人之间的纠纷为目的，而终局判决正是这种判断。它不但拘束双方当事人服从该判决的内容，使之不得重复提出同一争执，同时作为国家机关的法院当然也必须尊重国家自己所作出的判决，这就是既判力。既判力是诉讼程序安定的重要保证、主要内容和必然要求。当事人已享受司法组织审理的司法保障，法官的判断会有差错，新的判断同样会有差错，所以最好的办法是，如果第一次判决是在所有合法的证据下作成的，就视为讼争已得到一次性的解决。通过比较法的考察，西方发达国家总是首先保证裁判的既判力，再审程序的启动只有在当事人在法定期限内以严格的事由申请再审情况下才能发生。因此，再审的案件很少。
就整体而言，有错必纠原则并无不当，问题是司法领域中的错误或者说司法错误，有其独特的衡量标准，将一般错误观念的标准强行作为司法错误的衡量准则，必然与现代司法价值理念发生冲突。现代司法的公平理念，只在于法律事实基础上的相对公平。现代司法效率的要求，亦绝不允许个案以任何理由无止境地拖延，迟到的正义也是不公正。案件只要是在合理的期限内，在双方平等、合理的诉讼权利背景下，在相对独立与中立的机构与人员主持下，依照法律约束力处理纠纷就应保障裁判结果的即判效力。若因当事人未能在合理期限内，未能正当行使诉讼权利的情形下，致使案件并未在完全客观真实的基础上得到公平了结，那么此等缘由绝不能用来冲击既定裁判的效力，更不能以所谓的有错必纠来横加干涉。再审工作必须贯彻依法纠错原则，这是有错必纠原则在司法程序中的具体体现。因此，以依法纠错替代有错必纠作为民事再审复查程序的司法理念，显得尤为重要。
（二）限制提起民事再审复查的主体
1、强化当事人的申诉权利
当事人对生效民事裁判不服，享有申诉的权利。但长期以来，当事人的申诉权一直得不到应有的对待，甚至受到漠视，当事人对此极为不满。根据现代司法理念应将当事人对生效裁判不服的申诉权利定位于再审之诉，即按照诉权的模式定位申诉权利。为此，合理设计当事人提请再审之诉的法律要件，规范法院按正当程序管辖、受理并审理再审之诉等环节，应成为修正民事再审程序予以重点关注的内容。应善待当事人的申诉权利，可以对当事人所有的申诉均实行立案复查，口头或书面答复当事人，符合再审立案条件的再审予以立案，不符合再审立案条件的予以驳回申诉。
2、弱化检察院的民事再审抗诉权
民事案件的特点在于它们都是私权利益争议的案件，赋予人民检察院对民事不受限制的广泛抗诉权力，使得人民检察院作为国家利益法律代表人的主体地位变得模糊起来。司法实践中，诸如人民检察院抗诉出庭的身份、调查取证的权力、抗诉与申诉以及申请再审的关系等，皆难以得到满意的解答。为此，应在完善民事再审程序中统一规定，人民检察院提出民事抗诉的案件，严格限制在生效裁判的结果危害到国家利益或者社会公共利益的范畴，减少抗诉案件的范围和数量，以便有利于民事诉讼“不告不理”、“处分”等原则落到实处。
3、取消法院依职权发动民事再审
法院自行决定启动再审程序，有违法院居中裁判的公正、公平的司法理念。理由是：法院依职权决定民事再审违背了不告不理的民事诉讼原则。因为法官在诉讼中的中立裁判角色决定其在启动程序方面只能是消极、被动的，否则，即与偏袒一方当事人无异。因为启动审判程序的当事人都是有诉须审的，与对方当事人是成对立关系的，所以法院在启动再审程序的同时也就丧失了中立裁判的立场，法院的公正性就会受到当事人的置疑。虽然再审程序的审判对象是由法院作出的裁判，但并不表明法院就有启动再审的连带责任，即使此举初衷可能是勇于自我纠错，但其实纯属多余。因为一个错误生效裁判的最直接受害者并不是法院，而是一方当事人，所以说，该当事人是最有可能发现错判而申请再审的。法院缺乏这种发现错判的利益相关之基础，所以不具有实效性，特别是在民事诉讼中，裁判的根本目的在于解决纠纷，而双方当事人也有可能为此互做让步，以至息讼服判。现法院单方为追求裁判的准确无误，再将双方当事人拖入诉讼之中，这样不仅违反了民事诉讼中的处分原则，也有悖于民事诉讼的目的。
（三） 、完善民事申请再审案件的审级规定
1、确定民事申请再审复查的管辖法院
现行的民诉法规定，民事申请再审可以由原审法院管辖。但是由于再审是重新审查和推翻原审法院作出的生效裁判，因此，由原审法院进行再审，就好比病人充当自己的医生，可能达不到预期的疗效。尤其是在原审法官有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为时，原审法院再审，会尽力袒护其工作人员，回避由他们非法行为而引起的案件错误，这样的再审更会流于形式。因此，笔者认为应将再审案件提高一个审级，统一由原最终作出生效裁判文书法院的上一级法院审理（最高法院终审的案件不得进行再审）。这种管辖制度的实行，不仅能使当事人较易产生信赖心理，接受再审结果，而且也有利于上级法院监督下级法院的审判工作。这样基层法院可以集中有限人力、物力搞好一审案件。从与国际接轨来看，由较高级别的法院受理再审案件也和世界上多数国家的规定相一致。
2、取消指令民事再审复查
在司法实践中，上级法院发现可能提起民事再审的事由后，常常指令下级法院进行再审复查，让下一级人民法院向本院汇报复查情况，使得申请复查案件在二级法院之间长期处于不确定状态，浪费大量人力、物力、财力，严重损害当事人的利益，某种程度上加剧了当事人的上访。在确定了民事申请复查制度的管辖法院后，同时应当取消指令下级人民法院再审复查，这样由于指令再审复查而产生的各种弊端便迎刃而解了。
福建省人民政府


福建省电力设施保护办法


　　第一章 总 则

　　第一条 为保障电力生产和建设的顺利进行，维护公共安全，根据《中华人民共和国电力法》、《电力设施保护条例》等法律法规，结合本省实际，制定本办法。

　　第二条 本办法适用于本省行政区域内已建和在建的电力设施的保护。

　　电力设施包括发电设施、变电设施和电力线路设施及其有关辅助设施。

　　第三条 县级以上人民政府应当加强对电力设施保护工作的组织领导，建立电力设施保护工作协调机制。

　　县级以上人民政府电力管理部门负责本辖区内电力设施保护的监督管理，具体工作可以依法委托具有公共事务管理职能的组织负责。

　　乡（镇）人民政府、街道办事处应当协助电力管理部门做好本辖区内的电力设施保护工作。

　　第四条 各级公安机关负责依法查处破坏电力设施或者哄抢、盗窃电力设施器材的案件。

　　县级以上人民政府安全生产监督、国土资源、建设、城乡规划、工商、林业、水利、交通、园林等有关部门及电力监管机构按照各自的职责范围做好电力设施保护工作。

　　第五条 县级以上人民政府电力管理部门应当会同有关部门及沿电力线路的乡（镇）人民政府、街道办事处、村民 (居民)委员会、企事业单位成立相应的群众护线组织。群众护线组织的具体管理办法由省人民政府电力管理部门另行规定。

　　第六条 禁止任何单位或者个人实施危害电力设施的行为。任何单位和个人都有保护电力设施的义务，对危害电力设施的行为，有权制止并向县级以上人民政府电力管理部门或者公安机关、电力监管机构、电力设施产权人、电力设施使用人举报。

　　县级以上人民政府电力管理部门应当建立举报制度，并对举报、阻止或者协助查处破坏电力设施及哄抢、盗窃电力设施器材有功的单位和个人，可以给予表彰或者奖励。

　　第二章 电力设施的保护

　　第七条　 县级以上人民政府电力管理部门应当指导电力企业建立健全电力设施突发安全事件的应急预案，完善预警机制，确保电力设施安全运行。

　　县级以上人民政府电力管理部门应当会同林业主管部门以及电力企业建立电力线路走廊火灾应急和森林火情预警联动机制。

　　第八条 电力设施产权人或者管理人应当依法履行保护电力设施的义务，并接受政府有关部门和社会的监督。

　　电力企业应当配备电力设施保护专职人员，保障电力设施保护工作所需经费，做好电力设施日常保护工作。

　　第九条 县级以上人民政府电力管理部门应当组织电力设施所有人或者管理人在下列地点和位置设置安全标志：

　　（一）人口密集地段的架空电力线路杆塔；

　　（二）人员活动频繁区域的架空电力线路杆塔；

　　（三）车辆、自走式机械频繁通行地段的架空电力线路杆塔；

　　（四）电力线路上的变压器平台或者围栏；

　　（五）变电站、换流站、开闭所、电缆终端站围墙（栏）；

　　（六）城镇繁华地段电力电缆沟盖板；

　　（七）电力设施附属的输煤、输油、输气、输灰、输水、供热、供汽的管沟（线）；

　　（八）海底电缆、江河电缆的两岸。

　　第十条 任何单位和个人不得实施下列危害发电设施、变电设施及其有关辅助设施的行为：

　　（一）扰乱发电厂、变电站等生产区域的生产秩序，或者移动、损坏发电厂、变电站等用于生产的设施、器材和安全警示标志；

　　（二）在发电设施附属的输煤、输油、输气、输灰、输水、供热、供汽管沟（线）的保护区内，擅自取土、挖沙、采石、打桩、钻探、葬坟和进行其他挖掘作业，兴建建筑物、构筑物，倾倒垃圾、矿渣和含有酸、碱、盐等化学腐蚀物质的液体和其他废弃物；

　　（三）在发电厂、热电厂、变电站附近从事焚烧或者堆放谷物、草料、木材、稻秆、油料及其他易燃易爆物品等可能危及电力设施及其辅助设施的行为；

　　（四）在发电厂生产用水取水口向周围延伸100米的水域和用于水力发电的水库内的水工建筑物向周围延伸300米的水域，从事炸鱼、捕鱼、游泳、划船及其他危及水工建筑物安全的行为；

　　（五）在火力发电厂的灰坝（场）上挖掘取土，及其安全距离内兴建建筑物、构筑物；

　　（六）在用于水力发电的水库大坝管理和保护范围内进行爆破、围垦、打井、采石、采矿、挖沙、取土、修坟以及在坝体修建码头、渠道、堆放杂物、晾晒粮草等危害大坝安全的活动；

　　（七）损坏、封堵发电厂、热电厂、变电站、开闭所的专用铁路、公路、桥梁、码头、航道、船舶停泊区和检修道路；

　　（八）损坏、迁移水力发电厂的水情测报设施；

　　（九）其它危害发电设施、变电设施及其辅助设施的行为。

　　第十一条 任何单位和个人不得实施下列危害电力线路设施的行为：

　　（一）向电力线路设施射击或者抛掷物体；

　　（二）在架空电力线路导线两侧各300米的区域内放风筝或者升空气球及其他空中飘动物；

　　（三）利用杆塔或者拉线拴牲畜、悬挂物体、攀附农作物、作起重牵引地锚；

　　（四）在电力线路的杆塔内或者杆塔和拉线之间修筑道路；

　　（五）拆卸电力线路的杆塔、拉线上的器材或者移动、损坏电力线路设施的标志；

　　（六）擅自在电力线路上进行搭接。

　　第十二条 在架空电力线路保护区内任何单位和个人不得实施下列行为：

　　（一）兴建建筑物、构筑物；

　　（二）种植可能危及电力设施安全的植物；

　　（三）堆放谷物、草料、木材、稻秆、油料等易燃易爆物品及垃圾、矿碴等影响安全供电的物品，倾倒酸、碱、盐及其他有害化学物品；

　　（四）烧窑、烧荒、烧草场、烧灰积肥、烧田埂、烧秸秆及燃放鞭炮、野炊、烧纸等可能危及电力设施安全的野外用火。

　　任何单位和个人在林区内或者林区边缘进行野外用火引起火灾，给电力设施造成损害的，应当依法承担赔偿责任。

　　第十三条 任何单位和个人不得在距架空电力线路杆塔、拉线基础外缘的下列范围内进行取土、打桩、钻探、开挖或者倾倒酸、碱、盐及其他有害化学物品的活动：

　　（一）35千伏以下架空电力线路杆塔、拉线周围5米的区域；

　　（二）110千伏以上架空电力线路杆塔、拉线周围10米的区域。

　　在前款规定的区域范围外进行取土、堆物、打桩、钻探、采矿、开挖活动时，必须遵守下列规定：

　　（一）预留出通往杆塔、拉线基础供巡视和检修人员、车辆通行的道路；

　　（二）可能引起杆塔、拉线基础周围土壤、砂石滑坡的，应当修筑护坡加固，不得影响基础的稳定；

　　（三）不得损坏电力设施接地装置或者改变其埋设深度。

　　第十四条 在电力线路保护区附近，进行可能危及线路安全运行的机械施工时，应当采取相应的安全措施后方可进行。

　　敷设城市供水、排水、煤气等公用事业管道，应当服从城市统一规划管理，谨慎使用机械，不得损害电力设施。

　　第十五条 禁止在电力电缆沟内同时埋设其他管道。管道交叉通过时，由县级以上人民政府城乡规划行政主管部门组织相关单位协商，达成协议并采取安全措施后，方可施工。

　　第十六条 任何单位和个人不得在电力设施水平距离300米范围内进行爆破作业。确需进行爆破作业的，应当按照国家有关规定，采取可靠的安全防范措施，并征得当地电力设施产权人或者管理人的书面同意，依法报经县级以上人民政府有关管理部门批准。

　　在前款规定范围外进行爆破作业的，必须确保电力设施的安全。

　　第十七条　 任何单位和个人不得侵占、挪用电力工程建设材料、设备，不得非法阻挠施工单位从事电力设施的安装、维修及拆除废旧电力设施，不得以任何借口非法干扰、阻挠、破坏合法的电力设施工程建设。

　　第十八条 从事下列活动之一的，应当经县级以上人民政府电力管理部门批准，并按国家有关规定采取安全措施：

　　（一）在架空电力线路保护区内使用机械作业；

　　（二）高度与架空电力线路的导线之间不符合垂直安全距离规定的车辆及其运载物体或者其它物体，穿越架空电力线路保护区；

　　（三）在架空电力线路设施上联接电器设备或者架设电力、通讯、广播电视线路以及放置其他设施。

　　从事前款第（三）项的活动的，还应当征得电力设施产权人或者管理人同意。

　　第十九条 发生危及电力设施安全的突发事件时，县级以上人民政府及其有关部门应当采取下列措施:

　　（一）组织营救受害人员，撤离、安置受威胁人员；

　　（二）迅速组织抢修受损电力设施；

　　（三）排除妨碍，限制通行，保证抢修通道畅通；

　　（四）调集物资、人员、交通工具及相关设备，支援抢险；

　　（五）协调电力供应，确保重要单位供电。

　　第二十条 发生危及电力设施安全的突发事件时，电力企业应当采取下列措施：

　　（一）消除危险源，控制事态发展；

　　（二）立即抢修受损电力设施；

　　（三）组织应急电力供应，保证重要单位用电；

　　（四）其他恢复电力正常供应的应急措施。

　　第二十一条 发生突发事件危及电力设施安全时，电力设施产权人或者管理人可以先行采取以下紧急措施消除危险源，并在规定时间内向当地县级以上人民政府有关部门报告：

　　（一）中止供电；

　　（二）修剪或者砍伐危及电力设施安全的林木等植物；

　　（三）挖掘排水沟渠等开挖地面行为；

　　（四）清除危及电力设施安全的建筑物、构筑物；

　　（五）采取其它排除妨碍、消除危险的措施。

　　电力设施所有人或者管理人采取前款所述紧急措施，依法必须补偿或办理有关手续的应当予以补偿或补办，并应当尽量减少损失。

　　第二十二条　 电力设施产权人或者管理人应当加强电力设施保护，定期对电力设施进行巡视、维护、检修，及时消除隐患、排除故障，减少因故障、事故造成的停电。

　　第二十三条 电力设施产权人或者管理人对侵占、毁损电力设施或者妨碍电力设施安全运行的行为可以依法单独或者合并行使权利；对危害电力设施的违法行为，应当及时保护现场，并提请有关行政管理部门和司法机关处理。

　　第二十四条 收购废旧电力设施器材的单位和个体工商户应当依法取得营业执照，并向所在地县级以上人民政府电力管理部门和公安机关备案。

　　收购废旧电力设施器材，应当对物品的名称、数量、规格、新旧程度等如实进行登记；出售人为单位的，应当查验出售单位开具的证明，如实登记出售单位名称、经办人姓名、住址、身份证号码；出售人为个人的，应当如实登记出售人的姓名、住址、身份证号码。登记资料保存期限不得少于两年。

　　第三章 电力设施与其他设施相互妨碍的处理

　　第二十五条 电力设施与林区、城市绿化之间发生妨碍时，按下列原则处理：

　　（一）新建架空电力线路的杆、塔基础需使用林地的,电力设施产权人应当依法办理使用林地的相关手续；需使用城市规划区内绿地的，应当依法向县级以上人民政府城市园林绿化行政主管部门申请办理使用绿地的相关手续。

　　（二）新建架空电力线路走廊需要砍伐林木的，电力设施产权人应当与林木所有人签订砍伐林木和砍伐后及时绿化但不再种植高杆植物的协议，并按照有关规定给予一次性补偿，依法办理采伐手续。

　　（三）新建架空电力线路走廊需在城市规划区内砍伐树木的，由电力设施所有人依法向所在地县级以上人民政府园林绿化行政主管部门申请办理树木砍伐手续。园林管理单位或者树木的所有人应当对影响架空电力线路安全运行的树木进行修剪，并保持树木生长高度和架空电力线路导线之间的距离符合安全距离的要求。

　　（四）架空电力线路导线在最大弧垂或者最大风偏后与树木之间的安全距离为：


电压等级 最大风偏距离 最大垂直距离

10千伏及以下 3.0米 3.0米

35-110千伏 3.5米 4.0米

220千伏 4.0米 4.5米

500千伏 7.0米 7.0米

　　在电力设施保护区内，种植林木等植物必须符合前款第 （四）项要求；对不符合安全距离的植物，电力设施产权人或者管理人可以依法进行修剪或者砍伐，不需支付任何费用。

　　第二十六条 新建架空电力线路需跨越房屋的，建设单位应当采取增加杆塔高度、缩短档距等措施，保证被跨越房屋符合安全距离的要求。被跨越房屋不得再行增加高度。超越房屋的物体高度或者房屋周边延伸出的物体长度必须符合安全距离的要求。

　　新建架空电力线路通道内的原有房屋不满足安全距离要求需要搬迁的，建设单位应当与房屋产权人协商搬迁，拆迁费按国家有关规定执行。

　　第二十七条 电力企业与建筑物、构筑物、林木等所有人或者经营管理人就补偿标准协商不成的，按照国家和本省规定的有关补偿标准执行，也可以由电力管理部门组织当事人委托具有相应资质的专业机构对补偿事项进行评估后，按照评估标准给予补偿；当事人对补偿标准有异议的，可以依法向人民法院提起诉讼。

　　第二十八条 电力建设施工需临时占用土地的，应当依法办理有关审批手续。

　　第四章 罚 则

　　第二十九条 违反本办法第八条规定，电力设施产权人或者管理人未依法履行保护电力设施的义务，造成单位或者个人人身、财产损害的，由县级以上人民政府电力管理部门予以警告，并处以3万元以下的罚款。

　　第三十条 违反本办法规定，危害发电设施、变电设施和电力线路设施的，由县级以上人民政府电力管理部门责令改正；拒不改正的，处以1000元以上10000元以下的罚款。

　　第三十一条 违反本办法规定，在电力设施保护区内兴建建筑物、构筑物或者堆放物品、种植植物，危及电力设施安全的，由县级以上人民政府电力管理部门提请本级人民政府责令强制拆除、清除或者砍伐。

　　第三十二条　 违反本办法第十六条规定，未经批准或者未采取安全措施进行爆破作业，危及电力设施安全的，由县级以上人民政府电力管理部门责令停止作业、恢复原状并赔偿损失。

　　第三十三条　违反本办法第二十四条第一款规定，未依法取得营业执照而擅自从事收购废旧电力设施器材业务的，由县级以上人民政府工商行政管理部门依法予以取缔，没收违法所得，并处以2万元以下的罚款。

　　违反本办法第二十四条第二款规定，收购废旧电力设施器材未如实进行登记的，由公安机关处以2000元以上5000元以下的罚款。

　　第三十四条 县级以上人民政府电力管理部门和其他有关部门有下列行为之一的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任： 　　

　　（一）违反规定的条件、程序实施批准行为的； 　　

　　（二）对危害电力设施和窃电行为，不依法查处的； 　　

　　（三）从电力设施保护监督管理工作中谋取非法利益的；

　　（四）对供电企业违反本办法行为不依法查处的； 　　

　　（五）违反监督管理职责的其他行为。

　　第五章 附 则

　　第三十五条 电力设施的保护范围、保护区按照国务院《电力设施保护条例》规定确定。

　　第三十六条 本办法自2009年3月1日起施行。