对《救助办法》取代《收容办法》的探讨

沈岐红* 信阳师范学院政法学院 河南 信阳 464000


摘要：《收容办法》为《救助办法》所取代是历史的进步。《收容办法》违宪、违法，其废止是对宪法和法律的维护。《救助办法》的实施，很明显地体现了行政机关执政观念上的变化，即由过去的强制管制变成现在的服务管理。然而，《救助办法》所带来的新的治安问题与财政压力等不足，使我们应该对其有清醒的认识。

关键词：《收容办法》 《救助办法》 违宪、违法 进步性 不足

2003年8月1日，《城市生活无着的流浪乞讨救助管理办法》（以下简称《救助办法》）正式生效，与此同时，1982年5月12日国务院发布的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》（以下简称《收容办法》）正式退出历史舞台。《收容办法》的废除，其根本原因是什么？《救助办法》的进步性表现在哪里？《救助办法》还存在哪些不足？本文就这些问题作一些探讨。

一

《收容办法》的实施二十多年来，其产生的“恶果”不断见诸报端，有人甚至认为它是“恶法”，学者们也对其是否违宪莫衷一是。关于它的废除，正式的新闻稿这样说的：国务院常务会议认为“我国经济社会发展和人口流动状况发生了很大变化，1982年5月国务院发布施行的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》已经不适应新形式的需要”，真如其说吗？笔者认为，《收容办法》违宪、违法，其存在是对我国的宪法和有关法律的违背，应该变更或撤消。
第一，《收容办法》违反我国现行宪法。我国的宪法第三十七条规定：中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。而《收容办法》则赋予了行政机关具有剥夺或限制人身自由的权力。宪法作为我们国家的根本大法，其权威性和神圣性不容侵犯。如果行政机关仅凭制定的规定性文件就能剥夺和限制公民的人身自由，那么，宪法的神圣地位何在？
第二，《收容办法》违反我国的有关法律。我国的《立法法》第八条第五款规定：对公民政治权利的剥夺，限制人身自由的强制措施和处罚，只能制定法律。《立法法》第九条规定全国人民代表大会及其常务委员会有权决定授权国务院先制定行政法规，但对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施与处罚、司法制度等事项除外。《立法法》颁布施行于2000年7月，无论按上位法优于下位法的原则，还是按新法优于旧法的原则，《收容办法》都违反了《立法法》的有关规定，原本从《立法法》生效起，它就应该自动失效。①
行政法规不得同宪法和法律相抵触，地方性法规和规章不得同宪法、法律、行政法规相抵触。《收容办法》作为国务院制定的行政法规，其内容违反我国宪法和有关法律，其废除是必然的。

二

《救助办法》取代《收容办法》，其目的是从根本上解决城市生活无着的流浪乞讨人员救助问题，完善社会救助制度和相关法规。《救助办法》共18条，内容包括对在城市生活无着的流浪乞讨人员救助的原则，救助站的设立和管理，救助的范围，为救助人员提供的救助内容，救助站工作人员的行为，以及对违反者的责任追究等，标志着我国对在城市流浪乞讨人员的救助工作进一步完善。《救助办法》的制定，从某种程度上可以说是一个进步，一个成功。具体说来，《救助办法》的成功之处表现在：
第一，《救助办法》更加人性化，把强制收容变为自愿救助。《救助办法》规定，凡符合条件的，只须如实提供本人的姓名等基本情况，均可根据自愿原则，决定自己是否接受救助，且来去自由。救助站和受救助人员身份平等，救助站对于流浪乞讨人员的救助，既不会是施舍，也不会是恩赐。在救助站里，救助站向受救助人员提供符合食品卫生要求的食物和符合基本条件的住宿，如果突发疾病，救助站及时将其送往医院救助，而且还帮助受救助人员联系亲属或单位。对离开救助站没有交通费返回的还发给乘车凭证，这些规定，都切实地体现了“救助”与“服务”。
第二《救助办法》突出了救助经费的来源。《救助办法》第三条规定是：县级以上城市人民政府应当根据需要设立流浪乞讨人员救助站，并应当将救助工作所需经费列入财政预算予以保障。这就确定了救助经费的来源——当地财政，而非救助站自己的筹措，自负盈亏。这就避免了许多制度性漏洞和腐败问题，防止了救助工作人员对受救助人员的敲诈勒索。同时，《救助办法》第三条还规定“国家鼓励、支持社会组织和个人救助流浪乞讨人员”，这表明国家希望救助工作社会化，丰富了救助经费的来源。
第三，详细界定了受救助对象的范围，切实使真正的救助对象得到救助。《救助办法》细则中规定，城市生活无着的流浪乞讨人员指因自身无力解决食宿、无亲友投靠，又不受城市最低生活保障或者农村五保供养，正在城市乞讨度日的人员，它向我们传达的是并不是所有的流浪乞讨人员都能得到救助，只有同时具备这四个条件，才能被救助。这些对救助对象资格认定的规定，既立足了当地的财政收入水平，又能为社会公平所接受。
第四，公安机关不再参与管理，仅仅充当服务的角色。《收容办法》在实施中的种种不尽人意可以说是公安机关的强制色彩太浓造成的。而在《救助办法》中，只在第四条规定公安部门在其职责内做好相应工作；第五条规定公安机关在执行职务时发现流浪乞讨人员的，应当告知、引导、护送。由此可以看出公安机关只有告知、引导、护送的义务，而没有命令、指示、要求的权力，公安机关不再体现出任何强制的色彩。
第五，充分保障被救助人员的人身财产权利，对救助站工作人员的职责作了详细的规定。《救助办法》第八条规定救助站为救助人员提供的住处，应当按其性别分别住宿，女性受助人员应当由女性工作人员管理，第九条规定“救助站应当保障受救助人员在站内的人身安全和随身携带物品的安全。与此同时，《救助办法》在第十四条对救助站工作人员的职责作了详细的规定，并公布了对违反职责的处罚，这些规定，使救助人员的人身及财产有了保障，使他们感到更加安全。

三

当然，在《救助办法》获得好评的同时，我们也不应该忽略其不足，尤其是其在实施过程中可能产生的种种新的问题，谨防出现执法偏差的现象存在。《救助办法》在实施过程中可能会带来的问题有：
第一，加重当地的财政负担。《救助办法》明确了救助经费的来源，保障了《救助办法》的实施，但这一庞大的开支， 无疑会给救助站所在地的财政带来巨大的压力。救助站的设立，救助站内设备的购买，以及一日三餐的完全免费，这些加起来肯定不是一个小数字。试想，如果救助站所在地本身就很贫困，每年需要国家拨给大量的扶贫款支持财政，那么，它又怎能保障救助经费的到位？中南财经政法大学教授乔新生说，我们在执行《救助办法》是应当心过分理想化，要立足国情、省情、市情，比如对城市生活无着人员的救助，应当建立在我们现有的财政收入的基础上，注意保障投入，保持平衡，否则，对其他贫困人员就是一种不公平。所以说，我们在实施《救助办法》时，应与当地财政状况联系在一起，合理分配经费，积极鼓励社会和个人参与进来。
第二，会给当地带来新的治安问题。受救助人员的“来去自由”会给当地社会治安管理带来一定的冲击。社会治安管理从一方面上看是对个人自由的一种限制，而从另一方面来看，其实质不过是对大多数人自由的保障，《救助办法》不应回避社会治安管理问题，而应规范受救助人员的自由，使其自由更加合理、可行。
第三，《救助办法》可能会给一些身强力壮的懒汉以可乘之机。我国宪法规定，公民有劳动的义务。而对于城市流浪乞讨人员来说，一部分年老、疾病或者丧失劳动能力的人，他们有权利从国家或社会获得基本的物质保障；而另一部分有劳动能力的乞讨者， 他们有通过劳动获得物质报酬的权利，这同样也是他们的义务。对有劳动能力的乞讨者，救助站的职责应该是给他们提供劳动机会，创造劳动条件，使受救助人员的权利和义务达到均衡。
第四，关于救助时间与救助次数的规定，《救助办法》也显得不尽合理。《救助办法》细则中将救助时间规定为一般不超过10天，而对救助次数没作规定，这就会使一部分受救助人员在一个地方接受救助后又逃到另一个地方接受救助，这不仅造成了救助资源的浪费，而且会使救助行为成为某一部分人的保护伞，不利于社会公平。因此，应该缩短救助的时间（一般以五天为宜），规定救助的次数（不超过三次）。

四

总之，《救助办法》与《收容办法》相比，其进步性是无容置疑的，因此，它受到了专家、学者的称颂，然而，法的制定并不等于法的实施，《救助办法》的立法宗旨能否得到贯彻，关键在于是否严格执行。这无疑是对我们广大执法者水平的考验。
但是，我们也不能盲目乐观，严格按《救助办法》办事并不意味着问题的解决，因为造成问题的真正的社会根源——城乡二元制格局以及由此而形成的户籍制度并未因此而改变②，要想真正解决问题，必须改革现行的户籍制度，恢复并保障公民的迁徙自由权，只有这样，我们的社会救助才会更具有实际意义。

注 释： ①童之伟 《孙志刚案提出的几个学理性问题》 《法学》 2003年第7期
②殷啸虎 《收容制度若干问题的法理分析》 《法学》 2003年第7期

参考文献：

（1） 《中华人民共和国国务院公报》 2003年第21号
（2） 《六问收容制度》 《南方都市报》 2003年5月27日
（3） 杨瑞春 《别了收容站》 《南方周末》 2003年6月26日
（4） 《民政部官员专访》 http://www.jcrb.com/zyw/n146/ca80719.htm
（5） 蒋德海 《违宪还是违法》 《法学》 2003年第7期
陕西省人大常委会


陕西省中小学保护条例
陕西省人大常委会


（1990年8月24日陕西省第七届人民代表大会常务委员会第十六次会议通过）

目 录

第一章 总 则
第二章 校园校产保护
第三章 教学环境教学秩序保护
第四章 教师学生人身安全保护
第五章 法律责任
第六章 附 则

第一章 总 则
第一条 为保障中小学教学活动的正常进行，促进社会主义教育事业的发展，根据宪法和有关法律规定，结合本省实际，制订本条例。
第二条 本省境内中小学的校园校产、教学环境、教学秩序和教师学生人身安全的保护，适用本条例。
第三条 一切国家机关、社会团体、企业事业单位、村民居民组织、部队和公民都有保护中小学的责任。
第四条 各级人民政府应当加强对中小学保护工作的领导，并负责本条例的组织实施。
各级教育、公安、工商、城建、环保、土地等有关部门应当依照本条例履行其职责。

第二章 校园校产保护
第五条 学校的校舍、场地、林木和教学、生活、勤工俭学设施，以及校办的厂（场），均受法律保护，任何单位和个人不得侵占和破坏。
学校使用的场地和用于勤工俭学的山林、果园、农田、池塘、牧场等土地，属于全民所有的，由县级以上人民政府确认使用权；属于集体所有的，由乡级人民政府审核，向县级土地管理部门提出申请，由县级以上人民政府批准。
经县级以上人民政府确认使用和批准使用的土地，由土地管理部门发给土地使用证。
第六条 学校的校舍、场地必须用于教学活动和勤工俭学，任何单位和个人不得买卖或者非法转让。
第七条 学校停办、合并后，校园、校产应当继续用于教育事业。用于非教育事业的，须经县级以上人民政府批准。
第八条 实施城市、村镇建设规划或者其他建设必须征用、占用学校场地、校舍的，须经县级以上人民政府批准，并根据需要划拨场地或者另建校舍。
第九条 学校不得在校园内自建或者与外单位联建家属住宅。
任何单位不得占用学校的校园、场地为本单位修建办公楼或者家属住宅。
中小学教职工的住房，由各级人民政府和办学单位统筹解决。

第三章 教学环境教学秩序保护
第十条 任何单位和个人不得在校园堆置货物、停放车辆、碾打粮食、种植、放牧、取土、采石或者进行商贸活动。
禁止在校园恢复或者建造祠堂、庙宇、坟茔和进行迷信活动。
第十一条 在学校周围，不得建造产生污染、噪音的工厂、娱乐场所或者其他设施。
在校门附近，禁止修建公共厕所，设置垃圾台，摆放垃圾桶。
第十二条 禁止在校门附近开设农贸市场。
小商小贩不得进入校园叫卖，未经许可不得在校门附近摆摊设点。
教职工、家属和学生不得在校园内兜售商品。
第十三条 除教学需要外，任何人不得携带易燃、易爆等危险物品进入学校。
禁止非法携带匕首、三棱刀、弹簧刀以及其他管制刀具进入校园。
禁止在学校打架斗殴、赌博、酗酒或者其他滋扰教学秩序的行为。
第十四条 学校的教学活动由县级以上教育行政主管部门统一管理，其他任何单位或者个人不得责令学校停课、放假和抽调教师，进行非教学活动。

第四章 教师学生人身安全保护
第十五条 教师、学生的人身安全受法律保护。
禁止以任何形式侮辱、殴打教师和学生；禁止对学生进行堵截、威逼、搜身。
教师不得体罚或者变相体罚学生，不得侮辱学生人格。
第十六条 禁止对女学生进行调戏、猥亵或者性侵害。
第十七条 学校、办学单位和教育行政主管部门应当经常检查校舍，禁止安排师生在危险房屋、场地住宿或者进行教学活动。
第十八条 学校组织学生参加集会、公益劳动、文化娱乐、社会实践、参观游览以及其他集体活动，应当指定专人带队，并采取必要的安全措施。多所学校联合举行的大型集体活动，公安机关应当派人协肋维持秩序，保护学生的安全。
第十九条 公安交通部门应当在通过学校门前的公路、街道旁设立标志，各种机动车辆通过时应当减速慢行。

第五章 法律责任
第二十条 违反本条例规定买卖、非法转让校舍、场地或者在校园内联建家属住宅以及外单位在校园内修建办公楼、家属住宅的，由教育行政主管部门责令学校限期收回；逾期不收回的由教育行政主管部门予以收回，用于教育事业，并由上级主管部门对主要负责人或者直接责任人给予
行政处分。
第二十一条 违反本条例规定体罚或者变相体罚学生，侮辱学生人格，情节严重的，由学校或者上级主管部门对直接责任人给予行政处分；造成严重后果的，由司法机关依照有关法律予以处罚。
第二十二条 违反本条例规定在校门附近随便摆摊设点的，由工商行政管理部门依照《城乡个体工商户管理暂行条例》予以处罚。
第二十三条 违反本条例规定在学校周围建造产生污染、噪音的工厂等设施，或者在校门附近修建厕所、垃圾台的，由县级以上人民政府城市规划行政主管部门依照《中华人民共和国城市规划法》责令其停止建设，限期拆除并处以罚款。
第二十四条 违反本条例规定在学校周围建造的工厂或者其他设施，污染学校环境超过规定标准的，由环境保护主管行政部门依照《中华人民共和国环境保护法》予以处罚，并可责令其赔偿损失、停产治理。
第二十五条 违反本条例规定有下列情形之一的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的规定予以处罚；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
（一）侵占、破坏校园校产的；
（二）在校园内进行迷信活动的；
（三）携带易燃、易爆等危险物品以及匕首、三棱刀、弹簧刀或者其他管制刀具进入校园的；
（四）在校园内打架斗殴、赌博、酗酒或者滋扰教学秩序的；
（五）侮辱、殴打教师、学生和对学生进行堵截、威逼、搜身的；
（六）调戏、猥亵、奸淫女学生的。
第二十六条 公民、法人或者其他组织对教育行政主管部门依照本条例第二十条的处理决定不服的，可以在接到处理决定之日起十五日内，向作出处理决定的上一级教育行政主管部门申请复议，对复议决定不服的，可以在接到复议决定之日起十五日内，向人民法院提起诉讼；也可以在
接到处理决定之日起十五日内，直接向人民法院提起诉讼。公民、法人或者其他组织逾期不申请复议、不向人民法院提起诉讼、又不履行处理决定的，由作出处理决定的机关申请人民法院强制执行。
第二十七条 违反本条例规定，致使学校或者教师、学生的财产权、人身权受到侵害时，受侵害单位或者受害人申请负有保护责任的行政主管部门依法履行职责，受申请的行政主管部门拒绝履行或者不予答复的，受侵害单位或者受害人，可以依照《中华人民共和国行政诉讼法》向人民
法院提起诉讼。

第六章 附 则
第二十八条 职业中学、盲聋哑学校和幼儿园的保护参照本条例执行。
第二十九条 本条例具体应用中的问题，由陕西省教育委员会进行解释。
第三十条 本条例自1990年10月1日起施行。



1990年8月24日