关于离婚自由的法社会学思考

王亚明 卢希起*


离婚标准问题，是困扰法院工作多年的老问题。对“夫妻感情破裂”标准的讨论也已讨论多年。最高人民法院关于“夫妻感情破裂的标准”问题也先后下发了多个司法解释，不断明确夫妻感情破裂的标准，不断使法院对离婚案件的处理更加人性化，使不幸的家庭尽快分离，使走错围城的人能够“迷途知返”。但是我国《婚姻法》及其相关解释的规定并不够人性化，还有很多制度性障碍阻挡了很多不幸婚姻的解体。


一、 关于离婚认识的历史变迁及立法模式

离婚在中国古代乃至近代一直被认为是不光彩的事情。在古代中国，女同志是没有离婚自由的，“在家从父，出嫁从夫，夫死从子”的千年古训一直束缚着中国妇女的命运，唐朝“七出、三不去”的规定更体现了中国男权社会的特征。一直到近代，婉容与溥仪皇帝的离婚开了上流社会离婚革命的先河。离婚逐步为人们所接受，体现了社会进步和人性的解放。但是大规模离婚的浪潮还是在我国改革开放以后，随着人民生活条件的改善和对婚姻质量的提高，人们更注重婚姻生活的精神内涵，正如恩格斯所说：“如果说只有以爱情为基础的婚姻是道德的，那么也只有继续保持爱情的婚姻才合乎道德。”[1]但是长期以来，在我国结婚并不是真正自由的，在古代结婚因为“父母之命、媒妁之言”，在近现代社会，由于男女经济上的不平等，爱情与婚姻长期存在错位现象，对经济基础的追求超过了爱情本身，也为婚姻的不幸埋下了祸根。正如恩格斯所言：“婚姻的充分自由，只有在消灭了资本主义生产和它所造成的财产关系，从而把今日对选择配偶还有巨大影响的一切派生的经济考虑都消除以后，才能普遍实现。到那时候，除了相互爱慕以外，就再也不会有别的动机了。”[2]
回顾历史我们不难发现，人类的离婚立法经历了三个阶段：一是专权离婚和禁止离婚阶段。在奴隶社会和封建社会实行专权离婚制度，法律把离婚的请求权只赋予丈夫，妻子无此权利。同样欧洲中世纪教会法也主张“婚姻不解除主义”，夫妻关系恶劣不能共同生活的，只能别居，不能离婚。[3]二是限制离婚阶段。近代，资产阶级提出婚姻自由口号，把婚姻视为民事契约，实行离婚自由。但是资本主义制度在建立之初，法律一方面同意离婚，另一方面又对离婚进行种种限制，如规定只有在一方有重婚、虐待、遗弃等情况下无过错一方提出离婚才能允许。在法定理由之外，夫妻双方不享有离婚请求权。三是离婚自由阶段。自上个世纪60年代以来，随着妇女地位的提高和婚姻家庭道德观念的变化，许多国家相继进行离婚制度改革，1970年，美国加利福尼亚州颁行了西方世界第一部自由离婚原则的《离婚法案》，规定“不可调和的矛盾导致婚姻无可挽回的破裂”是裁判离婚的唯一理由。到1989年，美国有49个州和哥伦比亚特区都不同程度的采纳了无过错离婚的理由。
从世界各国的立法例来看，离婚立法主要有三种模式。一是过错原则模式。指夫妻一方得以对方违背婚姻义务的特定过错行为作为提出离婚的法律依据，离婚的请求权只属于无过错的一方。如南斯拉夫塞尔维亚共和国的婚姻法，目前采用这种立法模式的国家较少。二是无过错原则模式。即夫妻双方均无过错，但因一定的客观事实使婚姻目的无法达到，不愿意共同生活的，一方就可以提出离婚诉讼。客观存在的事实主要包括：精神病、恶疾、性无能、分居等。如法国民法典第237条、联邦德国婚姻法第46条的规定。三是破裂原则，又称自由离婚主义。其根本特点是不问离婚的具体事由如何，只要当事人认为夫妻已难以共同生活，法院确认婚姻关系已破裂到无法挽回的程度，即可判决离婚。

二、对离婚自由的初步分析

自从中国《婚姻法》颁布以来，中国婚姻制度经历了重大变革。我国的结婚制度、离婚制度也同样经历了从计划经济向市场经济的转型。拿结婚制度来说，自从2003年10月1日新的婚姻登记制度实施后，结婚完全成为私事，结婚不再需要出具单位的未婚证明，同时国家也不再强制进行婚前身体情况检查，结婚实现了由国家审批向国家确认的转轨，实行注册婚姻制度，真正实现了结婚是不需要理由的理想。婚姻是感情的产物，是人类区别于动物的一个重要方面，恋爱是感性的，结婚时除了两情相悦之外，已无须别的理由，父母或他人的意见已无法阻挡历史前进的车轮，梁山伯与祝英台式的悲剧在现代社会越来越难以发生。婚姻自由是人类自由幸福的基础，也是推动社会和谐进步的齿轮。从前面提供的材料看，绝大多数国家都实现了离婚自由，即根据婚姻关系破裂原则来处理离婚问题，给当事人在婚姻人身关系上以最大的自主权，各国对离婚的干预主要在于对婚姻财产关系上以最大的自主权，各国对离婚的干预主要在于对婚姻财产关系和子女抚育关系的处理，以避免离婚对家庭和社会带来的巨大动荡。我国对离婚自由的限制也是出于对离婚后果的顾虑和社会稳定的因素。但是从人类学和社会学的角度看，结婚不需要理由也注定了离婚是随时的事情。在民政部门进行协议离婚的，也不需要出具充分的理由，感情不和或性格不和成为离婚的人最一般的陈述，民政部门也不会对此进行审查，更不会做调解工作，体现了离婚自由原则。而在法院，根据我国现行《婚姻法》的规定，离婚并不是件容易的事情。如该法第32条规定：“人民法院审理离婚案件，应当进行调解；如感情确已破裂，调解无效，应准予离婚。”接着第32条又规定了准予离婚的5个条件，具备其中一条法院就可直接判决离婚。但是在司法实践中法官仍存在裁量权过大的问题，如如何认定感情破裂。感情破裂只有当事人自己清楚，正如庄子所言‘尔非鱼，焉知鱼之乐’！长期以来法官的主观判断决定了当事人之间感情的破裂程度，离婚成为法律授予法官许可的权利，这使很多尘缘已尽的夫妻不得不多次踏入法院的大门，以证明感情破裂的真实性和严重性。虽然有多名学者提出以婚姻关系破裂代替感情破裂标准，[4]但为了便于群众理解，新《婚姻法》在修改后仍然采用了感情破裂标准，只不过加入了一些客观判断的内容。
对离婚案件不需要理由的另一个判断来自于法院的实践，当离婚的一方当事人询问法官为何判决不准离婚时，法官往往语焉不详，难以给出有说服力的答案，在离婚案件一审判决后，当事人上诉的案件中，纵览改判的案件，笔者还没有看到一审判决准予离婚，二审判决不准离婚的，而往往是一审判决不准离婚而二审改判准予离婚的，或者对财产侵害及子女抚养进行改判。另外最高院关于离婚案件再审的司法解释中也明确规定，对离婚案件再审的，不对婚姻关系再审，只对其他方面(如财产分割、子女抚养)再审，这也证明了笔者的判断，在一方或双方当事人要求离婚的情况下，法院判决离婚不存在错误问题，离婚是不能用硬性标准来衡量的，因为我今天爱你和你结婚，明天可以不爱你和你离婚，因为人也是动物，有他感性的一面，对夫妻财产侵害和子女抚养问题，因属于法律技术问题和社会伦理问题，需要加以理性判断，法律也能够判断，而感情问题，法律不能越俎代疱，除非要求离婚的当事人一方为无行为能力人或限制行为能力人，即当事人没有能力表达自己的意识和情感。但是即使在这种情况下，法律所能提供帮助的是为他选择合适的代理人，而不是限制另一方离婚的诉求。

三、法官判决不准离婚的原因分析

对当事人双方到法院要求离婚的，法官不会拒绝当事人的离婚请求，判决离婚也在情理之列。但当一方当事人在法院要求离婚，另一方当事人坚决不同意离婚时，法官往往在第一次起诉离婚时判决不准离婚。因为如果感情破裂，为何另一方当事人还爱的死去活来，甚至以各种手段威胁法官，如果判决离婚将如何报复法院和法官。法官是因为害怕当事人报复吗？实践证明不是。因为没有离不掉的婚，法官也不能不办离婚案件(因为总有法官审理离婚案件)，所以对一方坚决要求离婚的，迟早要判离，威胁起不到多大作用。法官判决不准离婚往往基于如下的考虑：一是法律明文规定在某些条件下不能起诉离婚或不能离婚，如《婚姻法》规定女方在怀孕期间、分娩后一年内或中止妊娠后六个月内，男方不得提出离婚；现役军人的配偶要求离婚，须得军人同意(但军人一方有重大过错的除外)；一方起诉离婚法院判决不准离婚，在半年内无新的理由不得起诉离婚。在上述情况下，法院是不会受理或判决离婚的。二是传统法官工作习惯传承的结果。“劝和不劝分”、“和为贵”是中国人的传统美德和思维模式，鼓励当事人离婚的法官很少，而调解或劝说当事人不离婚的占多数，年长的法官往往会将他们审理离婚案件的经验传授给年轻的法官，而审理离婚案件社会效果的好坏在于经验而不在于知识。正如美国大法官霍姆斯所言“法律的生命不在于逻辑，而在于经验”。审理离婚案件的法官尤其需要丰富的社会经验来处理感情问题。在首次到法院离婚有一方坚决不同意离婚的情况下，法院往往会判决不准离婚(当然要不存在《婚姻法》第32条规定的5种情形)，一方面由于《婚姻法》授予法官此项权利，另外感情问题需要冷静处理，夫妻矛盾可能是暂的非根本性的，出于对离婚的慎重，法官养成了首次离婚不判离的传统，给夫妻双方留出缓和的空间。另一方面因为首次不判离，可能社会效果较好，矛盾不至于激化，而且案件不会办错，法官不至于受错案追究的困扰。三是由于法官的业务水平问题。（笔者作为法官，在美国访问期间曾被美国一同行“感佩”：中国的法官水平高，没结过婚的年轻法官可以办离婚案子！）离婚案件中，决定离不离婚并不困难，难点在于财产侵害和子女抚养，尤其是财产分割。决定离婚的夫妻，家庭财产并不十分透明，法院有时非常难以查清财产的多少，给分割财产造成困难，尤其是在经济发达地区财产形式多样化，股权、债权、物权与婚姻关系的交融加剧了离婚案件处理的难度。为了迫使当事人调解或回避处理该类案件的矛盾，业务水平不高的法官倾向于判决不准离婚，从而回避了财产分割问题，降低了离婚案件处理的难度。通过上述分析，我们不难发现法官判决不准离婚与夫妻感情破裂问题基本无关。

四、限制离婚自由的因素之法理分析
对离婚自由的限制除了受中国传统思想“从一而终”影响外，还有其他重要的因素，如对不忠诚于婚姻一方进行道德惩罚和出于社会效果考虑。笔者认为，限制离婚自由既不能实现道德上的惩罚，也达不到良好的社会效果，更不符合诉讼经济原则。
1、限制离婚与处罚道德犯罪问题。随着我国改革开放的进行和市场经济的发展，在物质生活水平提高的同时，人们对精神生活的要求与日俱增。同时传媒的发达和网络的兴起也拓宽了人们的生活视野，异性之间交往的机会越来越多，也带来了婚姻的危机和离婚高潮的涌现。在法院处理的离婚案件中，第三者插足现象较为普遍，女性往往成为受害者。随着私家侦探等调查机构的出现（虽然公安机关依然认定其为非法的），夫妻一方获取对方不忠诚信息的机会较多，成本也不断降低，使得法院在处理离婚案件时会面临幕后“第三者”的尴尬。虽然法律规定在夫妻一方离婚有过错时，法院可以在财产侵害时向无过错方倾斜，但实际上法院将给企图离婚后急于同第三者结婚的一方给以精神上的制裁，满足离婚另一方的要求即不离婚，法官成为处罚思想犯的执行者。道德水平问题属于社会舆论调整的范围，离婚的频率虽然可能反映了一个人的道德水准，但我们不能用法律来代替道德，否则将会泛道德化，进而限制公民的自由。因为法律的要求只是最基本的道德，最低限度的道德。对于离婚自由我们不能限制，但对于在离婚中有过错的一方法律可以体现对其的惩戒，即对其家庭财产在侵害时予以减少，让无过错方获得更多的财产权利和精神安慰。同时在一方对家庭不忠诚时，再维持死亡的婚姻对双方都是不幸的，不管一方是多么爱对方。即使拖延一年半载，想离婚的一方仍然可以到法院离婚，法院也不能再次阻止其离婚请求。与其最后法院还要判决当事人离婚，不如在开始就答应当事人的要求。
2、限制离婚并不能达到好的社会效果。除了个别对离婚有过激反映的当事人以外，大多数当事人都是比较理性的，对离婚暂时接受不了，时间长了人的感情自然会发生变化。离婚对家庭、孩子的影响是客观存在的，但由于离婚时必须对家庭财产及子女抚养作出合理安排，所以也没有必要有后顾之忧。离婚在带来一个家庭不幸的同时，会带来另一个家庭的幸福，夫妻没有感情而勉强维持的婚姻才是真正不幸福的。离婚多了社会效果不好，只是暂时现象，就像潮起潮落一样，符合人类社会的规律。很多时候，离婚的社会效果问题是老人对子女牵挂的托词，是传统的思维在作祟。随着人们物质生活保障水平的提高，离婚对个人的影响越来越小，离婚的社会效果不应成为制约自由离婚的主要因素。
3、限制离婚不符合诉讼经济原则。法院在当事人起诉时判决不准离婚，并不能降低司法成本，相反法院在一定时期后还要受理当事人的再次离婚请求，对同样的事情进行再次审理，但不能再次得出感情很好或未破裂的结论。因为感情未破裂怎能再次到法院要求离婚？而且婚姻法也规定了感情破裂的法定判断标准，符合该标准法院也不能阻拦离婚，因此法院实际上用两次甚至三次的工作量处理的仍是一个离婚问题，当然不符合诉讼经济原则。
五、结语
离婚自由与结婚自由一样，应属于可以自由选择的。只是由于夫妻双方在恋爱结婚时是双方合意、两情相悦的，而在到法院离婚时可能有一方不情愿，“千里马常有，而伯乐不常有”，人们在离婚时或许会担心能否再找到如意的郎君或佳人，对自己的不信任或对另一方的爱恨情仇导致了一方当事人对离婚的畏惧和退缩，或许法院为了给离婚的当事人清醒和思考的机会，牢牢的抓住“不准离婚的缰绳”，但法院频繁的不准离婚也可能早就不符合当事人的心意，法院保守的感情思维或许到了该反思的时候了，每次检查案件，发现大量不准离婚的判决，我都觉得不是那么理直气壮，离婚的破裂主义原则在中国真正实行，才能解放法官的思维，使法官不至于过多的为他人担忧，从而给更多的人离婚自由。
注释：
[1]参见《马克思恩格斯选集》(第四卷)第78-79而。
[2]参见《马克思恩格斯选集》(第四卷)第78页。
[3]陈明侠、薛宁兰：《关于离婚自由与我国裁判离婚标准的几点思考》，载于《妇女研究论坛》，1998年第4期。
[4]参见白洁：《离婚标准新探》，载于《中央政法管理干部学院学报》1997年第3期；潘峰：《婚姻关系破裂应作为裁判离婚的标准》，载于《云南法学》1999年第3期.


湖北省宜昌市人民政府办公室


市人民政府办公室关于印发宜昌市城区住房保障管理办法的通知

宜府办发〔2011〕32号

　　
　　各区人民政府，市政府各部门，宜昌开发区管委会，各大中型企业，各大中专学校：
　　
　　《宜昌市城区住房保障管理办法》已经市政府同意，现印发给你们，请遵照执行。


　　
　　二○一一年四月二十四日


　　
　　宜昌市城区住房保障管理办法
　　
　　第一章总则
　　
　　第一条为健全宜昌市住房保障体系，调整住房供应结构，解决城市中等偏下及低收入住房困难群体住房需求，根据《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》(国发〔2007〕24号)、《廉租住房保障办法》(建设部令第162号)、《经济适用住房管理办法》(建住房〔2007〕258号)、《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》(建保〔2010〕87号)等规定，结合我市实际，制定本办法。
　　
　　第二条本市城区(不含夷陵区)内保障性住房的规划、建设、分配及管理，应当遵循本办法。
　　
　　第三条本办法所称保障性住房是指政府提供政策支持，限定套型面积和租售价格，面向城区中低收入住房困难家庭或特定对象供应，具有保障性质的政策性住房，包括经济适用住房、廉租住房、公共租赁住房。
　　
　　本办法所称中低收入住房困难家庭是指城区范围内，家庭收入和住房状况符合本办法第三十六条、三十八条规定的家庭。
　　
　　本办法所称特定对象是指新就业大中专毕业生，进城务工人员，政府引进的特殊专业人才，全国、省部级劳模，全国英模、荣立二等功以上的复转军人。
　　
　　第四条保障性住房建设和管理遵循政府主导、社会参与、公平公开、严格监管的工作原则。
　　
　　第五条市房产管理部门负责本市城区住房保障工作的组织实施和监督管理。
　　
　　市发展改革、国土资源、住房和城乡建设、规划、财政、民政、价格、税务、金融、审计、统计、人力资源和社会保障、监察、住房公积金等有关部门和区政府、街道办事处在各自职权范围内共同做好保障性住房相关工作。
　　
　　第六条市住房保障实施机构负责城区内保障性住房建设管理日常工作。
　　
　　第二章保障方式与保障标准
　　
　　第七条住房保障采取出租、出售保障性住房以及货币补贴等方式。
　　
　　出租保障性住房是指向符合廉租住房、公共租赁住房保障条件的保障对象，分别提供廉租住房、公共租赁住房供其租住。
　　
　　出售保障性住房是指向符合经济适用住房保障条件的保障对象提供经济适用住房供其购买。
　　
　　货币补贴是指向符合廉租住房保障条件的保障对象发放租赁住房补贴，由其自行承租住房。
　　
　　第八条住房保障以满足保障对象基本住房需求为目的。住房保障标准，由市人民政府根据本市城区人均可支配收入和人均住房水平的一定比例确定，定期向社会公布。
　　
　　第九条经登记准予购买经济适用住房的保障对象，家庭成员为2人及以下的，购买住房的建筑面积控制在60平方米左右；家庭成员为3人及以上的，购买住房的建筑面积控制在80平方米左右。
　　
　　第十条廉租住房的保障面积标准，原则上按不超过上年度城区人均住房建筑面积60%的比例确定。
　　
　　经登记准予廉租住房实物配租的保障对象，家庭成员为2人及以下的，配租建筑面积控制在30平方米左右；家庭成员为3人及以上的，配租建筑面积控制在50平方米以下。
　　
　　廉租住房货币补贴额度，按照保障对象现住房面积与应保障面积的差额，结合每平方米建筑面积的补贴标准计算。每平方米建筑面积的货币补贴标准，最低收入保障对象按上年度月平均市场租金与廉租住房租金标准的差额确定；低收入保障对象，按最低收入保障对象货币补贴标准的80%核定。每年度的具体标准，由市人民政府相关职能部门向社会公布。
　　
　　第十一条经登记准予配租公共租赁住房的保障对象，家庭成员为2人及以下的，配租建筑面积控制在40平方米左右；家庭成员为3人的，配租建筑面积控制在60平方米左右；家庭成员为4人及以上的，配租建筑面积控制在80平方米左右。
　　
　　第十二条个人住宅被政府征收，被征收人符合住房保障条件的，应当优先给予住房保障。
　　
　　第三章资金与政策支持
　　
　　第十三条保障性住房建设资金采取多种渠道筹集。资金来源主要包括：
　　
　　（一）年度财政预算安排的住房保障资金；
　　
　　（二）提取贷款风险准备金和管理费后的住房公积金增值收益余额；
　　
　　（三）土地出让净收益中按照每年不低于10%的比例安排的住房保障资金；
　　
　　（四）国家、省财政安排的保障性住房建设配套资金和专项补助资金；
　　
　　（五）商业银行贷款；
　　
　　（六）公积金等非金融机构贷款；
　　
　　（七）企业或者其他组织筹集的保障性住房集资建房款；
　　
　　（八）保障性住房租金收入、销售收入；
　　
　　（九）社会捐赠的资金；
　　
　　（十）其他渠道筹集的资金。
　　
　　第十四条新建保障性住房，采取集中建设与在商品房开发项目中按照一定比例配建相结合的方式进行。
　　
　　第十五条保障性住房建设用地实行划拨供应。
　　
　　市国土资源部门要将保障性住房建设用地纳入年度土地利用计划，并优先安排。
　　
　　第十六条集中建设保障性住房可采取政府投资建设，住房困难职工集中的单位自建，政府统一规划、定向建设和房地产开发企业按政策规定投资建设营运等方式。
　　
　　第十七条商品房开发项目中按开发建筑总面积5%的比例配建保障性住房。市国土资源部门应在土地出让合同中，明确配建保障性住房面积和相关要求。土地出让成交3个工作日内，市国土资源部门将配建保障性住房的相关信息书面告知市房产管理部门。
　　
　　项目配建的保障性住房包括廉租住房和公共租赁住房。各个项目配建保障性住房的具体房型结构等指标由市房产管理部门根据保障性住房年度建设计划统筹安排。
　　
　　第十八条保障性住房建设项目按照有关政策规定免收城市基础设施配套费等各种行政事业性收费和政府性基金。商品房开发项目配建保障性住房的，所配建的保障性住房免收各种行政事业性收费和政府性基金。
　　
　　第十九条集中建设的保障性住房建设项目，其小区外道路、水电气管网等市政公用基础设施由政府投资建设。
　　
　　第四章规划建设
　　
　　第二十条市房产管理部门应当会同市发展改革、国土资源、财政、住房城乡建设、规划等部门，根据上级部门下达的任务和全市的住房需求情况，编制保障性住房年度建设计划，报市政府批准后实施。保障性住房年度建设计划应当纳入市国民经济和社会发展年度计划。
　　
　　保障性住房年度建设计划应当明确计划年度内保障性住房的土地供应和资金使用安排、保障性住房的来源、提供保障性住房的数量和区域分布、货币补贴的总额、保障对象的范围等内容。
　　
　　第二十一条保障性住房的规划，应充分考虑住房困难群体居住、交通、就业、就学、就医等要求，合理安排区位布局。
　　
　　第二十二条要根据经济发展水平、群众生活水平、住房状况、家庭结构和人口等因素，合理确定新建保障性住房建设规模和各种套型的比例，并进行严格管理。
　　
　　保障性住房严格控制在中小套型，廉租住房单套建筑面积控制在50平方米以内；经济适用住房、公共租赁住房建筑面积小套控制在60平方米左右，中套控制在80平方米左右，政府引进的特殊专业人才住房建筑面积按相关政策规定执行。
　　
　　第二十三条集中建设的保障性住房项目，按10%的比例配建商业用房。建成后商业用房由市住房保障实施机构按建设成本价收回并负责经营管理，经营增值收入用于偿还保障性住房贷款及弥补保障性住房管理费用的不足。
　　
　　第二十四条建设保障性住房应当符合发展节能省地环保型住宅的要求，严格执行《住宅建筑规范》等国家有关住房建设的强制性标准，符合国家质量安全标准。
　　
　　第二十五条市房产管理部门要加强保障性住房建设工程管理，对保障性住房建设标准、工程建设质量及建设进度等情况进行监督检查，确保保障性住房建设项目保质保量按时完成。
　　
　　第二十六条新建廉租住房、公共租赁住房交付使用前，建设单位应当按照环保节能、经济适用的原则完成室内装修。其他方式筹集的保障性住房出租和出售前，市房产管理部门应当对房屋状况进行检查，必要时应当予以修缮。
　　
　　经过室内装修或者修缮的保障性住房，应当具备满足基本居住要求的条件。
　　
　　第五章房源筹集
　　
　　第二十七条保障性住房房源主要包括：
　　
　　（一）政府投资集中建设的住房；
　　
　　（二）商品房项目中配建的住房；
　　
　　（三）政府购买、租赁的住房；
　　
　　（四）政府依法收回、征收、没收的住房；
　　
　　（五）经政府批准，企业或者其他单位建设的住房；
　　
　　（六）腾退的公有住房；
　　
　　（七）社会捐赠的住房；
　　
　　（八）其他渠道筹集的住房。
　　
　　存在重大质量问题和安全隐患的住房，不得用作保障性住房。
　　
　　第二十八条根据城区各类保障对象实际需求，经市政府批准，不同类型的保障性住房可以相互转换，调剂使用。
　　
　　第二十九条政府投资集中建设的保障性住房建设项目，实行代建制，由市政府直接委托市房产管理部门负责实施或国有房地产开发企业代建。
　　
　　第三十条配建的保障性住房，必须确保优先或与商品房同步开工建设。
　　
　　配套建设保障性住房的施工和监理，应与规划建设的商品房统一招标，选择符合相应资质和良好社会责任的建筑施工企业和工程监理企业实施。
　　
　　第三十一条距离城区较远的独立工矿企业、住房困难户较多的企业、外来务工人员集中的开发区和工业园区以及高校等其他单位，在符合土地利用总体规划、城乡规划、住房建设规划的前提下，经市政府批准，可利用自用土地集资建设保障性住房。
　　
　　第三十二条单位集资建设保障性住房的租售对象，限定为本单位符合市政府规定条件的住房困难家庭或职工，不得对外或向不符合住房保障条件的家庭、职工出售或出租。
　　
　　单位集资建设保障性住房在优先保障本单位符合条件的住房困难家庭或职工后，房源仍有剩余的，由市房产管理部门统一调剂，按本办法规定程序向确定的保障对象出售或出租。
　　
　　第三十三条单位集资建设保障性住房原则上不收取管理费用，不得有利润。向职工收取的保障性住房集资建房款实行专款管理、专项使用，并接受市财政和房产管理部门的监督。
　　
　　第三十四条　政府投资建设和按本办法的规定在商品房建设项目中配建的廉租住房和公共租赁住房，产权归政府所有，由市住房保障实施机构统一管理。其他方式建设的公共租赁住房按谁投资、谁所有、谁经营、谁受益的原则，经政府批准，投资者权益可依法转让。
　　
　　第三十五条保障性住房的维修、养护、管理由产权单位负责，产权单位也可委托专业服务机构管理。
　　
　　产权单位委托专业服务机构管理的，接受委托的专业服务机构应当严格执行《物业管理条例》和省、市物业管理有关规定。
　　
　　在商品房建设项目中配建的保障性住房，应统一纳入所在小区物业管理。
　　
　　第六章保障对象和申请程序
　　
　　第三十六条申请购买经济适用住房的对象应当同时具备以下条件：
　　
　　（一）具有本市城区城镇户口；
　　
　　（二）已婚家庭或年龄35周岁以上未婚者；
　　
　　（三）无住房或家庭现有人均住房建筑面积在15平方米以下；
　　
　　（四）家庭人均收入低于市统计部门公布的上年度城区城镇居民人均可支配收入。
　　
　　第三十七条申请租住公共租赁住房的特定对象应同时具备以下条件：
　　
　　（一）年满18周岁；
　　
　　（二）在宜昌有稳定工作和收入来源，人均月收入在2000元以下，并居住达三年以上；
　　
　　（三）在宜昌无自有住房或未租赁公有住房。
　　
　　政府引进的特殊专业人才，全国、省部级劳模，全国英模、荣立二等功以上的复转军人住房困难家庭申请公共租赁住房，不受收入限制。
　　
　　第三十八条申请廉租住房保障的对象应同时具备以下条件：
　　
　　（一）具有本市城区城镇户口；
　　
　　（二）家庭人均可支配收入符合市人民政府职能部门公布的享受廉租住房保障的低收入家庭标准；
　　
　　（三）家庭人均现住房面积符合市人民政府职能部门公布的享受廉租住房保障的住房困难家庭标准。
　　
　　最低收入家庭廉租住房保障对象中无劳动能力、无生活来源、无法定赡养人、抚养人或扶养人及优抚对象、残疾等特殊困难家庭，可以优先申请实物配租。
　　
　　第三十九条申请保障性住房的家庭，应按规定提交以下证明材料：
　　
　　（一）家庭成员身份证、户口簿（原件、复印件）；
　　
　　（二）家庭成员所在单位或户籍所在地街道办事处出具的现住房证明；
　　
　　（三）家庭成员所在单位出具的上一年收入证明，无固定单位的由其居住地街道办事处出具证明；
　　
　　（四）申请廉租住房保障的家庭，提供由民政部门出具的家庭收入情况审验意见；
　　
　　（五）婚姻状况证明；
　　
　　（六）必须提供的其他证明材料。
　　
　　第四十条新就业大中专毕业生和外来务工人员申请公共租赁住房应提交以下证明材料:
　　
　　（一）本人身份证或户口簿复印件，非本市城区户籍的提供公安部门出具的暂住（居住）证明；
　　
　　（二）工作单位提供的工作收入证明；
　　
　　（三）社会保险经办机构提供的社会保险缴费证明；
　　
　　（四）住房情况证明；
　　
　　（五）其他需要提供的材料。
　　
　　第四十一条申请保障性住房的家庭，应当以申请家庭的户主作为申请人，户主不具有完全民事行为能力的，申请家庭应该推举具有完全民事行为能力的家庭成员作为申请人，特殊情况家庭可由所在社区居民委员会代为申请。
　　
　　第四十二条保障性住房实行申请、审核、公示、轮候制度。申请保障性住房，按照下列程序办理：
　　
　　（一）申请：申请保障性住房的家庭或个人，向户籍所在地或居住地街道办事处或乡镇人民政府提出书面申请，填写《宜昌市城区保障性住房申请审批表》，提交相关证明材料。
　　
　　（二）受理：街道办事处或乡镇人民政府收到申请材料后，依照本办法规定条件进行审核，提出初审意见并张榜公布，当月下旬将初审合格的申请材料报送所在区人民政府，区人民政府审核汇总后，统一报送市房产管理部门。
　　
　　（三）审核：市房产管理部门自收到申请材料的次日起15日内，会同相关部门对申请人家庭的人口、收入状况、住房状况等情况进行审核，提出审核意见。
　　
　　（四）公示：经审核符合规定条件的,由市房产管理部门予以公示，公示期限为15日。
　　
　　（五）登记：经公示无异议或经核查异议不成立的，作为保障对象予以分类登记，并书面通知申请人，登记结果向社会公开。保障对象根据登记情况排队轮候。
　　
　　经审核不符合规定条件的，市房产管理部门应书面通知申请人并说明理由。申请人对审核结果有异议的，可在接到书面通知后5日内，向市房产管理部门提出书面申诉。
　　
　　第四十三条经济适用住房申请原则上每两年受理一次；廉租住房补贴费申请每月受理一次，实物配租每年受理一次；公共租赁住房申请每年受理一次。
　　
　　第七章分配与使用管理
　　
　　第四十四条市房产管理部门应根据保障性住房建设情况，合理安排各类保障性住房的分配。
　　
　　第四十五条保障性住房分配遵循公平、公开、公正的原则，采取按照轮候顺序、公开摇号的方式配租、配售。
　　
　　第四十六条已登记的廉租住房保障对象，从获准登记的次月起依照本办法的规定享受租赁住房补贴。
　　
　　市房产管理部门应当综合考虑廉租住房保障对象的家庭收入、人口、住房困难程度等因素，制订廉租住房实物配租计分标准，按得分高低确定廉租住房实物配租对象。
　　
　　经济适用住房、公共租赁住房保障对象以申请人获准登记的年度时间为序，采取公开摇号的方式确定购租对象和选房顺序。
　　
　　第四十七条获准享受廉租住房租赁补贴的保障对象，应与市房产管理部门签订《廉租住房租赁补贴协议》。协议应明确租赁住房补贴标准、停止发放廉租住房补贴的条件及违约责任。享受补贴的保障对象自行承租适当的住房。
　　
　　第四十八条获准享受保障性住房实物配租的家庭，由市房产管理部门（市住房保障实施机构）与其签订保障性住房租赁合同,办理入住手续，配租情况向社会公开。
　　
　　获准享受实物配租的家庭，因楼层、户型等原因拒绝配租的，视为自动放弃。放弃配租的保障对象，两年内不予安排实物配租。
　　
　　获准享受廉租住房实物配租的家庭，自签订《保障性住房租赁合同》次月起，停止发放租赁补贴。
　　
　　第四十九条已取得经济适用住房或廉租住房保障资格的保障对象在轮候期间，可自愿选择转换为公共租赁住房保障对象，申请公共租赁住房。经市房产管理部门核准，其轮候顺序以申请人原获准经济适用住房或廉租住房登记的时间确定。
　　
　　已取得廉租住房保障资格的保障对象承租公共租赁住房的,可申请廉租住房租赁补贴。
　　
　　住房困难家庭或个人只能申请购买或者租赁一套保障性住房。已购、租公有住房的，在退出购、租的公有住房前不得购买或者租赁保障性住房。
　　
　　第五十条保障性住房租赁期限一般不超过3年，合同期限届满需继续承租的，承租人应当在合同期满前3个月内提出书面申请并申报有关材料，由市房产管理部门会同相关部门进行复核并公示。经复核通过且公示无异议或者异议不成立的，可以续签租赁合同。
　　
　　第五十一条保障性住房承租人及其家庭成员对配租的住房不享有收益权、处置权，房屋使用权不得转让，不得对住房进行二次装修、改变原有使用功能和内部结构。自行装修的，退租时不予补偿。
　　
　　第五十二条保障对象购买经济适用住房后，应当按照规定办理权属登记。房屋、土地登记部门在办理权属登记时，应当分别注明经济适用住房、划拨土地。
　　
　　第五十三条经济适用住房购房人拥有有限产权。
　　
　　购买经济适用住房不满5年，不得直接上市交易；购房人因特殊原因确需转让的,由政府按照原价格并考虑折旧和物价水平等因素进行回购。
　　
　　购买经济适用住房满5年上市出售的，应按届时同地段普通商品住房与经济适用住房差价的一定比例向政府交纳土地收益等价款，政府可优先回购；购房人也可以按照政府所定的标准向政府交纳土地收益等相关价款后，取得完全产权。
　　
　　经济适用住房在取得完全产权以前不得用于出租经营。
　　
　　第五十四条公共租赁住房承租人在租赁满5年后，经本人申请，市房产管理部门审核，申请人符合经济适用住房保障条件的，可购买所居住的公共租赁住房。
　　
　　公共租赁住房出售价格综合考虑其建设成本、营运管理费用等因素，由市价格部门会同市房产管理、财政等部门研究确定，定期向社会公布。
　　
　　第八章销售价格与租金
　　
　　第五十五条经济适用住房按保本微利的原则确定销售价格，统一向符合购房条件的低收入家庭出售。
　　
　　第五十六条经济适用住房实行政府指导价，其销售基准价格及浮动幅度，由市价格部门会同房产管理部门，依据国家经济适用住房价格管理的有关规定，在综合考虑建设、管理成本和利润的基础上确定并向社会公布。房地产开发企业实施的经济适用住房项目利润率按不高于3%核定；政府组织建设的经济适用住房按成本价销售，不得有利润。
　　
　　第五十七条经济适用住房销售实行明码标价，销售价格不得高于基准价格及上浮幅度，不得在标价之外收取任何未予标明的费用。
　　
　　第五十八条廉租住房租金实行政府定价，与城市低收入家庭的经济承受能力相适应，原则上由房屋的维修费和管理费两项因素构成；公共租赁住房租金标准一般不超过同区位普通商品住房市场租金标准的80%。
　　
　　廉租住房和公共租赁住房的租金标准，由市价格部门会同房产管理部门依据住房市场租金水平和供应对象的支付能力等因素确定，实行动态调整并向社会公布。
　　
　　第五十九条住房保障实施机构统一管理的廉租住房、公共租赁住房租金收入，严格实行“收支两条线”管理，专项用于廉租住房、公共租赁住房的维护和管理，不足部分由市财政预算安排。
　　
　　第九章退出管理
　　
　　第六十条保障性住房承租人租赁合同期满，应当按照本办法第五十条的规定申请续租，未申请或者申请后经审核不再符合条件的，市房产管理部门应当在原租赁合同期限届满之日收回保障性住房。
　　
　　第六十一条保障性住房承租人通过购买、获赠、继承等方式获得其他住房的，或在租赁期内超过政府规定的收入标准的，应当退出保障性住房。
　　
　　第六十二条领取廉租住房租赁补贴的保障对象，因家庭人口、收入、住房等情况变化，不再符合规定条件的，应当停止发放租赁住房补贴。
　　
　　第六十三条保障性住房承租人有下列情形之一的，一经查实，市房产管理部门应当取消其保障资格并解除租赁合同，收回廉租住房或公共租赁住房，其行为记入信用档案，3年内不得申请保障性住房：
　　
　　（一）未如实申报家庭收入、人口及住房状况的;
　　
　　（二）伪造、提供虚假家庭收入、人口及住房状况证明材料的;
　　
　　（三）家庭人均收入超出城区保障性住房政策确定的收入标准满1年以上的;
　　
　　（四）因家庭人数减少或住房面积增加，人均住房面积超出城区保障性住房政策确定的住房标准的;
　　
　　（五）擅自改变房屋结构、用途的;
　　
　　（六）将承租的保障性住房转借、转租的;
　　
　　（七）无正当理由连续6个月以上未在保障性住房居住的；
　　
　　（八）无正当理由连续6个月以上不缴纳廉租住房租金或连续3个月以上不缴纳公共租赁住房租金的；
　　
　　（九）在保障性住房中从事违法活动的；
　　
　　（十）违反租赁合同约定的。
　　
　　第六十四条经济适用住房购房人违规出售、出租、闲置、出借，或者擅自改变住房用途且拒不整改的，市房产管理部门应当按照有关规定或者合同约定收回其经济适用住房。
　　
　　第十章监督管理
　　
　　第六十五条市住房保障实施机构应当建立完善住房保障信息系统，及时公开发布保障性住房建设、申请、审核、轮候、销售、租赁等相关信息。
　　
　　第六十六条市住房保障实施机构应当按户建立保障性住房档案，记载申请、审核、轮侯、配租、配售情况以及不良行为等信息。
　　
　　申请和享受住房保障的家庭、个人在住房保障相关活动中的违法、违规、严重违约行为，应当作为不良行为予以记载并公示。
　　
　　第六十七条市住房保障实施机构应当对保障性住房使用情况进行监督检查，并对违反本办法的行为进行调查处理。
　　
　　对保障性住房使用情况进行监督检查时，保障对象应当积极配合，物业服务企业应当予以协助。
　　
　　第六十八条政府各有关部门应当加强对经济适用住房建设、交易中违法违纪行为的查处。
　　
　　（一）未经批准擅自改变经济适用住房用地用途的，由市国土资源管理部门按有关规定处罚。
　　
　　（二）擅自提高经济适用住房销售价格等价格违法行为，由市价格管理部门依法进行处罚。
　　
　　（三）建设单位擅自向不符合条件的家庭出售经济适用住房，由市房产管理部门责令建设单位限期收回；不能收回的，由建设单位补缴同地段经济适用住房与商品住房价格差，并对建设单位给予行政处罚。
　　
　　（四）对弄虚作假、隐瞒家庭收入和住房条件，骗购经济适用住房的个人，由市房产管理部门追回已购住房或由购买家庭按市场价补足购房款，并可提请所在单位对申请人进行行政处分。对出具虚假证明的单位，由市房产管理部门提请有关部门追究单位负责人的责任。
　　
　　第六十九条市房产管理部门根据本办法第六十三条的规定取消保障性住房承租人保障资格的,应当在5个工作日内书面通知当事人,说明理由。
　　
　　被取消保障资格的，给予3个月的过渡期。过渡期内其承租公租房按同类地段类似房屋市场收取租金。逾期不退房的，市房产管理部门可以依法申请人民法院强制执行。
　　
　　第七十条骗取廉租住房租赁补贴的，由市房产管理部门勒令其全额退还已经骗取的补贴。
　　
　　第七十一条单位及其工作人员为申请人出具虚假证明材料,帮助隐瞒家庭人口、收入、住房等情况，骗购经济适用住房、骗租保障性住房或者骗取廉租住房租赁补贴的，根据情节轻重，追究相关单位和相关工作人员的行政责任或法律责任。
　　
　　第七十二条保障性住房管理部门及相关部门的工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊，由所在单位或监察机关依法依纪给予行政处分；触犯刑律的，提请司法机关依法追究刑事责任。
　　
　　第十一章　附则
　　
　　第七十三条　本办法自2011年5月1日起施行，有效期至2015年12月31日。我市原有保障性住房相关文件同时废止。施行过程中上级国家机关有新的规定的，从其规定。