北京市人大常委会


北京市学前教育条例
北京市人民代表大会常务委员会
北京市人民代表大会常务委员会公告第40号


（北京市第十一届人民代表大会常务委员会第二十七次会议于2001年6月22日通过，自2001年9月1日起施行）

目录
第一章 总则
第二章 学前教育责任
第三章 学前教育机构和从业人员
第四章 学前教育保障
第五章 法律责任
第六章 附则

第一章 总则
第一条 为了促进和保障本市学前教育事业的发展，提高学前教育质量，根据《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国未成年人保护法》以及有关法律、法规，结合本市实际情况，制定本条例。
第二条 本条例适用于本市行政区域内各种形式的学前教育。
本条例所称学前教育是指对学龄前儿童实施的教育。
本条例所称学前教育机构是指幼儿园、托儿所以及其他对学龄前儿童实施教育的机构。
第三条 学前教育是国家教育事业的组成部分。
开展学前教育应当贯彻国家的教育方针，对儿童实施体、智、德、美诸方面全面发展的教育，促进其身心健康与和谐发展。
学前教育应当遵循学龄前儿童的年龄特点和身心发展规律，实行保育与教育相结合，以游戏为基本活动形式，寓教育于生活及各项活动之中。
本市倡导和支持开展3周岁以下婴幼儿的早期教育。
第四条 发展学前教育事业是政府、社会、家庭、学前教育机构的共同责任。
本市积极发展以社区为依托，多种形式，面向全体学龄前儿童的学前教育。
本市举办学前教育机构以社会力量办学为主体，发挥政府举办的学前教育机构在提高教育质量方面的示范和引导作用。
第五条 本市扶持远郊经济不发达地区发展学前教育事业。
本市重视并扶持残疾儿童学前教育事业。残疾儿童的学前教育应当从婴幼儿开始，与康复、训练结合进行。
在少数民族聚居地区，扶持和发展适合少数民族特点和需要的学前教育事业。
第六条 本市采取措施鼓励社会组织和公民依法举办学前教育机构。
本市鼓励境内外组织和个人以捐资赠物等多种形式支持学前教育事业发展。
第七条 市和区、县人民政府对在学前教育事业中做出突出贡献的单位和个人，给予表彰和奖励。

第二章 学前教育责任
第八条 各级人民政府应当加强对学前教育的领导，综合协调学前教育事业的发展，将学前教育纳入本地区国民经济和社会发展计划。
区、县和乡、镇人民政府应当举办发挥示范作用的学前教育机构。
城镇街道办事处应当组织协调学前教育机构以及有关部门和社团，在社区内开展学前教育活动。
农村地区乡、镇人民政府应当因地制宜发展学前教育事业，采取多种形式保证辖区内学龄前儿童接受学前教育。
第九条 市教育行政部门主管本市行政区域内的学前教育工作，对学前教育进行统筹规划和管理。区、县教育行政部门负责本辖区内学前教育的管理工作，并对各类学前教育机构进行监督指导。
市和区、县人民政府其他有关部门应当在各自的职责范围内，负责有关学前教育的工作。
第十条 全社会都要关心、支持学前教育事业，为学龄前儿童的健康成长提供帮助。
各级妇联组织和居民委员会、村民委员会以及社区内的其他社会组织，应当协助当地人民政府为社区内未进入学前教育机构的儿童及其父母或者其他监护人以及从事家庭看护学龄前儿童的从业人员提供学前教育的指导与服务。
第十一条 父母或者其他监护人对学龄前儿童的教育负有首要责任，应当为儿童身心健康成长创造良好的家庭教育环境，学习科学的教育方法，与学前教育及其相关的机构互相配合，促进儿童全面发展。

第三章 学前教育机构和从业人员
第十二条 学前教育机构应当注重促进学龄前儿童身体素质和心理素质健康发展，养成良好的生活、卫生习惯；促进儿童的智力发展，培养儿童热爱祖国的情感以及良好的品德。
鼓励学前教育机构配合社区宣传保育、教育知识，支持社区开展学前教育活动。
第十三条 举办学前教育机构必须符合下列条件：
（一）办学地点安全，环境适宜；
（二）有与学前教育要求相适应并符合国家规定的安全、卫生标准的房舍、设施和设备；
（三）具备相应的举办资金；
（四）具有符合国家规定的任职资格和健康条件的工作人员。
第十四条 举办学前教育机构应当到所在区、县教育行政部门办理登记注册。农村边远地区举办学前教育机构可以到所在乡、镇人民政府办理登记注册，由乡、镇人民政府向区、县教育行政部门备案。
学前教育机构变更登记事项或者停办，应当提前3个月到原登记注册机关办理变更或者撤销手续。
第十五条 学前教育机构应当建立并严格执行安全防护、卫生保健制度，保障学龄前儿童的人身安全和健康。
学前教育机构的工作人员应当尊重、爱护学龄前儿童，严禁歧视、侮辱、虐待和体罚学龄前儿童。
第十六条 在学前教育机构中从事教育的人员，必须具有相关专业知识，并获得教育行政部门颁发的学前教育任职资格证书。在学前教育机构工作的其他人员，必须具备国家和本市规定的从业资格。
第十七条 从事家庭看护学龄前儿童的从业人员，应当在所在社区接受有关保育与教育的知识及方法的培训，每年定期到卫生行政部门指定的医疗保健机构进行健康检查。

第四章 学前教育保障
第十八条 各级人民政府应当安排学前教育专项经费，主要用于开展有关的教育改革、评价、表彰、培训和扶助远郊经济不发达地区发展学前教育，任何组织和个人不得挪用、克扣。
第十九条 学前教育机构的收费实行成本核算制度。学前教育机构依据成本测算收费标准，经物价部门核准后执行。
第二十条 城市新建、改建居住区，应当按照市人民政府的有关规定和建设标准，规划建设配套的学前教育设施。
为居住区配套建设的学前教育设施必须用于发展学前教育事业。配套的学前教育设施竣工验收后，应当在3个月内交付区、县教育行政部门管理，由区、县教育行政部门商社区管理机构举办或者向社会公开招标举办学前教育机构，任何组织和个人不得擅自将学前教育设施挪作他用。
利用居住区的配套设施举办的学前教育机构应当为社区居民服务。任何组织和个人不得向使用配套设施的学前教育机构收取国家和本市规定以外的费用。
第二十一条 学前教育机构用水、用电，执行中小学校用水、用电缴费标准。
新建、改建、扩建学前教育机构，应当按照中小学校建设减免费用的有关规定减免相关费用。
第二十二条 社会力量举办的学前教育机构在教研活动、人员培训、表彰奖励等方面，与政府举办的学前教育机构享受同等待遇。
社会力量举办的学前教育机构的工作人员在资格认定、职称评定、教育科研项目的申请、评优、科研成果鉴定等方面，与政府举办的学前教育机构的工作人员享有同等权利。
第二十三条 本市支持、鼓励和组织开展学前教育科学研究，促进教育质量提高。
推广新的学前教育的训练方案、教材等科研成果，应当经专家鉴定，并报市或者区、县教育行政部门备案。
第二十四条 本市积极发展面向学龄前儿童的广播、电影电视节目、图书报刊、音像制品、游戏软件以及教具和玩具，但其内容或者产品质量不得危害学龄前儿童的身心健康。

第五章 法律责任
第二十五条 对违反本条例的行为，法律、法规已有规定的，依照法律、法规的规定予以处理。
第二十六条 违反本条例第二十条第一款规定，未按照规划和建设标准配套建设学前教育设施的，由规划行政主管部门和土地行政主管部门依照本市有关规定予以处理。
第二十七条 违反本条例第二十条第二款规定，将配套学前教育设施擅自挪作他用的，由区、县教育行政部门收回被挪用的学前教育设施。
第二十八条 违反本条例第二十条第三款规定，向使用配套设施的学前教育机构收取国家和本市规定以外费用的，由教育行政部门或者有关主管部门责令退回所收费用，并对直接负责的主管人员和责任人员给予行政处分。

第六章 附则
第二十九条 本市行政区域内中外合作举办学前教育机构或者举办招收外籍人员子女的学前教育机构，按照国家及本市的有关规定办理。
第三十条 本条例自2001年9月1日起施行。


2001年6月22日
侦检一体模式的本土适用问题之探讨

检警一体化（又称侦检一体化）模式是在德国、法国等大陆法系国家普遍适用的一种侦查格局。其核心在于使检察机关参与并主导刑事侦查的过程，通过在侦查过程中把握侦查的进度及证据的收集，以达到为最终的刑事审判提供合法、有效的证据的目的。在我国，检察机关的设置与其活动的目的性与国外的检察机关是一致的，但是现行的侦控机制却有其缺憾之处，限制了检察机关职能的充分发挥。因此，改革现有的侦控模式，赋予检察机关侦查的参与权与主导权从法制发展的长久利益来看是必要的。
一、现行控罪机制的缺憾
在现行侦控模式下，公检法三机关各司侦查、指控、审判职能。也是由于各机关职能的不同，在各诉讼阶段所追求的目的也不同，因而导致了诉讼环节的脱节。公安机关立足于案件的侦破，其主要任务、精力在于寻求案件的突破口，侦破案件，抓捕犯罪嫌疑人，而往往忽略了及时收集在审判中用于指控犯罪的合法有效的证据。尤其在公安机关实行侦审合一的改变后，由于预审环节取消，直接由刑警队向检察机关报卷。而刑警队主要的职能在于侦破案件，这就造成移送的案件难以达到起诉标准。在审查起诉过程中不断的退卷补充侦查，极大的降低诉讼效率。同时，由于现行的侦查监督途径主要是通过审查批捕与审查起诉过程中对卷宗的审查来完成。但是，违法的侦查活动往往不会在卷宗中予以明显反映，加之审查起诉阶段已是事后监督，这一效果自然不大。所以说，现有的侦控机制在降低诉讼效率的同时也削弱了检察机关的侦查监督职能。
（1）现行的侦控机制难以保障合法证据的有效收集。
在证据的三要素中，证据的合法性是证据力的核心，它不但影响程序的合法性，也将对案件最终的实体审判起着决定性的作用。如果不能及时有效的排除非法证据，使之出现在庭审过程中，即使该证据能够客观真实的证明犯罪事实，由于其非法的收集方法，也不会被法庭予以采信，那么，公诉方指控的败诉是不可避免的结果。而检察机关由于对案件的审查只是局限在预审卷宗上，没有参与对各种证据的采集，对证据合法性的认定往往出现疏忽的情况，从而导致庭审中的被动局面。在日前审理的李俊岩等8名被告人组织、参与黑社会性质组织、故意杀人、故意伤害一案的庭审过程中，7名被告人同时翻供，并当庭提出以前在公安机关的供述是在刑讯逼供的情况下作出的，针对这一辩解，公诉人只能以要求被告人提出证据予以驳斥，而没有其他有效的证明手段。这明显影响了指控犯罪的效果。
上述情况体现了当前刑事诉讼中存在的证据收集方面的缺陷。首先，正如笔者前面所述，由于公安机关与检察机关担负的任务不同，公安机关抓获犯罪嫌疑人后移交公诉机关起诉，任务即完成，对于公诉机关是否胜诉，被告人是否被定罪，公安机关是不承担责任的。检察机关也无权命令或要求公安机关依照指控的目的再度调取相关证据。即使将案件退回公安机关补充侦查，但对于公安机关没有进一步收集证据，原样拿回的情况也没有有效的控制。在我院与公安机关所作的联席会议纪要中规定，退回补充侦查的案件在没有取得诉讼必要的证据之前，检察机关可以不收卷。但是此规定与法无据，也不能从根本上解决问题。其次，因为检察机关不参与侦查过程，缺少对侦查活动中收集证据的有效控制，即无法保障证据的合法来源。仅仅凭着对卷宗的审查，是无法完全保证所有证据的合法性的。非法证据没有得到有效排除也将直接导致控诉的失败。第三，一些能够指控犯罪的客观真实的证据由于在侦查过程中没有予以提取，从而丧失了收集证据的最佳时机。如一起运输假币案件中，被告人辩解对所携带的假币不明知，从而不构成犯罪。但是从抓获经过可以看出，查获时其身边的几名旅客均可证实被告人知道自己带的是假币。但由于公安机关忙于抓捕犯罪嫌疑人而没有对其他旅客制作询问笔录。案件移送检察机关后，承办人认为几名旅客的证言十分重要而要求提取该证据时，由于当时没有记录当事人的姓名地址，这几名重要的证人已无从查找，这就使有利的证据灭失，从而影响了诉讼。诸如上述不利的情况在现有的侦控机制中是不可避免的。
（二）现行侦控机制弱化了检察机关的侦查监督职能。
人民检察院作为国家专门的法律监督机关，对公安机关刑事侦查活动的监督是其重要职能。但是在现行的侦控机制中，检察机关这一职能的发挥却不尽人意。首先，以立案监督为例，这历来是检察机关工作的重点和难点。依据现行法律规定，检察机关发现公安机关应予立案而没有立案的，要求公安机关说明不立案的理由，如果公安机关不立案理由不充分的，检察机关可以发出《通知立案书》要求公安机关立案。但是，公安机关仍然不予立案的，就没有其他办法使之强迫立案，所以该项职能难以达到法律要求的最终目的。其次，在对侦查活动的监督中，现行的侦控机制制约了检察机关的职能发挥。如前所述，侦查活动是否合法决定着证据的收集是否合法，将最终决定案件诉讼的成功与否。单从被告人供述这一项来看，作为审问式诉讼制度的必然结果，刑讯逼供的现象是长期存在的，尽管随着司法人员素质的不断提高有所改善，但终究难以遏止。这就要求检察机关充分的发挥监督职能，在保障犯罪嫌疑人合法权益的前提下合法的取得证据。但由于现行诉讼结构的直线型框架，侦查与起诉是两个界限分明的诉讼阶段，检察机关几乎不介入侦查过程，这样就很难发现问题，更何谈解决。即使发现了刑讯逼供的现象，也只能提出纠正意见，但由于公安机关享有广泛的职权，在程序上缺少有效的监督机制，除提请批准逮捕外均可自行决定、自行执行。这体现了检察机关监督机制的薄弱性。及至审查起诉阶段，侵害事实已经形成，这种监督的滞后性及参与程度的有限性使检察机关现有的监督职能形同虚设。
（三）现行的侦控机制造成了诉讼环节的脱节。
从传统的诉讼结构来讲，现行的公检法三机关的关系实质上是一种“线性结构”的流水作业程序。这种设置从主观上意在层层把关防止错案发生，但是由于各机关之间没有有效的机制配合，尚未形成有机的统一体，在诉讼环节上必然造成脱节，这种情况尤其体现在侦控环节上。在现行的司法体制中，公安机关具有行政机关和司法机关的双重性质，也就是说，其具有治安管理和刑事侦查的双重职能，在实践中，刑事侦查往往成为治安管理这一目的的手段。当然，打击犯罪，维护社会治安作为公检法三机关的最终目的是无可非议的，但仅从诉讼角度讲，刑事侦查只能服务于案件最终的指控和审判，而不能被其他职能所牵制。否则，就会出现公安机关立案侦查的案件不符合起诉条件，或者对应予刑事处罚的犯罪嫌疑人给予劳动教养等行政处罚的情况。这样，在审查起诉环节必然要否定侦查环节的部分工作，不但造成了诉讼的脱节，也违背了法律的公平、公正原则。针对上述问题，我们应逐步探索形成侦控一体模式，使控形成一个有机的统一体。
二、侦检一体模式的含义
对侦检一体的诉讼模式，国外的检警一体化为我们提供了较为成功的经验。“侦检一体”的核心在于检察机关参与并主导刑事侦查的过程，为控诉准备相应的证据材料。也就是说，检察机关参与侦查，公安机关参与控诉。依据这一原则，刑事警察在业务上应从行政警察中脱离出来，隶属于检察机关。检察机关对案件的侦查进行指挥和领导，有权决定立案的开始和终结，并在整个侦查过程中关注案件的起诉能否成功，收集足够的证据以支持控诉，从而保证最终的诉讼成功。当然，在我国的许多实际情况下，公安机关是具有专门技能和设备的刑事侦查机关，对案件的特点、可能收集到的证据及如何收集这些证据较检察机关更为熟悉，且人员更为充足，因此检察机关也可以不参与侦查而是授权公安机关进行，只是随时审查其所收集的证据材料是否能满足控诉的需要，在必要的时候介入侦查活动。
具体来说，在侦检一体模式下，检察机关应具有以下职权：
1、完全侦查权。在必要情况下，检察机关应有权要求刑事警察侦查或亲自侦查普通刑事案件。
2、立案控制权。检察机关应具有立案和撤案的控制权。
3、调阅案件材料权和监督权。检察机关应有权调阅案件材料并进行监督，对侦查的过程及证据情况予以掌握。
4、侦查指挥权和处罚权。在指挥侦查的过程中，如刑事警察在没有正当理由而不服从检察官的指挥时，有建议公安机关对其处罚的权利。
三、侦控一体模式的本土适用
从我国检察机关的设置及其所追求的目的性要求来讲，与外国的检察机关是一致的，这就为我国吸取其成功的经验，同国际接轨提供了良好的基础。但是，在现有的司法体制基础上，立即要求赋予检察机关完全侦查权与指挥侦查权也是不客观的。笔者认为，这种从理念到制度的全新过度和转型需要一个长期的探索与实践。因此，在现阶段，只能在不改变整体诉讼构造的前提下，逐渐探索新的思路，采取可行的措施确保检察机关参与到刑事侦查过程中去，使我们主动了解、参与并影响证据收集的过程，以达到成功诉讼的目的。
首先，结合西方检警一体原则的经验，通过合理程序赋予检察机关侦查参与权。也就是说，虽然检察机关不具有直接侦查权和指挥权，但是可以参与到侦查活动中，了解案件的侦查情况，要求公安机关收集何种证据或者以何种方式收集证据。这一点，可以通过报捕前通知检察机关的方式来完成。公安机关在决定对案件立案侦查后，应将案件情况告之检察机关，检察机关在了解案件情况后，以书面形式将该案构成犯罪所需的要件及需收集的证据告之公安机关。在必要的时候，可以参与公安机关的侦查过程。这样就保障了证据收集的合法性和全面性，以达到最终控诉成功的目的。
其次，应当强化补充侦查过程中检察机关的职能。现行机制下，补充侦查走过场的情况依然大量存在，对于检察机关在补充侦查提纲中所列的补侦内容，公安机关很少能全部完成，而检察机关拒绝收卷又与法无据，所以这种情况极大的降低了诉讼效率。在侦检一体的模式下，检察机关要求公安机关补充侦查，同时也应该主动参与侦查过程，在实际操作中决定证据的取舍，要求公安机关收集必要的相关证据，使每一次补充侦查都能达到完善证据、成功诉讼的目的。
第三，应以制度明确侦查人员的控诉义务，特别是警察出庭作证的情形。当前的庭审中，很少有警察出庭作证的情况，即使是必要的证据，也仅仅以证人证言的方式出现。而在西方，警察出庭作证是十分普遍的情况。对于，涉及抓获经过、辩护方提出刑讯逼供的质疑等情况，警察是必须出庭作证的，以此证明证据的合法有效。同时，侦查机关作为控诉的辅助机关，必须对最终的诉讼结果负责，在检察机关提出公诉后，应当依据检察机关的要求收集新的证据，以保证诉讼成功。
第四，在侦检一体的模式基础上完善提前介入制度。在司法实践中，针对一些重大疑难案件或者证据易灭失的案件，检察机关经常采取“提前介入”的方法，参与侦查活动的全过程。这样，不但使检察机关尽早的接触案件，收集必要的证据，同时使侦查监督从静态监督转入动态监督，防止和纠正违法侦查活动，提高办案质量，防止了错捕错诉的发生。这种类似于检警一体的诉讼方式在一定程度上强化了检察机关的侦查监督职能，但在事实上也确存在着一些不足。检察机关的“提前介入”虽然担负着监督的任务，但主要是为了适应打击犯罪的需要而强调配合，以达到快审快诉的目的。这样做就背离了“提前介入”的初衷。借鉴侦检一体的模式，应当使“提前介入”规范化和制度化，在侦查的同时就考虑控诉的问题，及时决定应当收集那些证据及怎样收集这些证据，同时有效的行使监督职能，是使取得证据的方式趋于合法、完善，最终得以诉讼成功。
在司法实践中，“公、检”联合办案取得了一些效果，并积累了一定的经验。笔者认为，结合大陆法系检警一体原则的实质，对现行的检警关系进行适当的改革是可行的。诚然，检警一体化模式的实施涉及到司法制度的重大变革，是向一种新体制的全新过度，其难度可想而知，但作为一种必然的趋势，随着社会法制化的不断完善，这一模式将得以有效实施。

作 者： 王 镭

二○○五年十月
王镭 沈阳铁路运输检察院
Email: wangleirein@163.com