修改后民诉法将第14条由“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督”修改为“人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督”，看似只是“审判”与“诉讼”简单的两字之差，实质上却从概念角度厘清了民事检察监督的范围，标志着民事诉讼检察监督基本原则的新发展。在探讨、实施这一制度的同时，正确审慎民事检察的职能定位和监督理念很有必要。
一、正确认识修改后民诉法对民事抗诉制度的新规定
修改后民诉法仍然把抗诉作为主要的监督手段，但更加突出了检察机关对公权力的监督，突出了对国家利益和社会公共利益的维护，注重了监督的科学性、有效性。具体体现在以下几个方面:
1、扩大了民事抗诉的范围。修改后民诉法首次将调解、执行纳入了抗诉范围。修改后民诉法第208条规定:“最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第二百条规定情形之一的，或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，应当提出抗诉”。第235条规定：“ 人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督”。这两条规定改变了过去只能对生效的判决、裁定进行抗诉的情况，在一定程度上扩大了抗诉的范围，民诉法的这一授权，一方面是客观现实的需要，另一方面也有利于检察机关更好地履行职责。
2、增加了当事人申请抗诉的新规定。修改后民诉法第209条规定:“有下列情形之一的，当事人可以向人民检察院申请检察建议或者抗诉:(一)人民法院驳回再审申请的;(二)人民法院逾期未对再审申请作出裁定的；(三)再审判决、裁定有明显错误的。人民检察院对当事人的申请应当在三个月内进行审查，作出提出或者不予提出检察建议或者抗诉的决定。当事人不得再次向人民检察院申请检察建议或者抗诉。”这意味着民事检察工作重点虽然是对公权力进行监督，但同时也兼有救济私权的作用。
3、规定了检察机关在办理抗诉案件中具有调查权。《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》第18条虽规定检察机关有权实行调查的四种情形，但多年来的司法实践中，检、法两家认识不一，导致检察机关调查权难以行使，这次民诉法修改较好地解决了这个问题。修改后民诉法第210条作出规定“人民检察院因履行法律监督职责提出检察建议或者抗诉的需要，可以向当事人或者案外人调查核实有关情况。”
4、改变了单一的抗诉监督模式。修改后民诉法第208条规定:“地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第二百条规定情形之一的，或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，可以向同级人民法院提出检察建议，并报上级人民检察院备案;也可以提请上级人民检察院向同级人民法院提出抗诉。各级人民检察院对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为，有权向同级人民法院提出检察建议。”这一新的规定，不仅是近年来司法改革成果的体现，更是司法实践的需要。多元化的监督方式对加大检察机关对民事诉讼的监督力度，增强监督的效果，都将有着十分重要的作用。
二、准确把握民事检察的法律定位
修改后民诉法虽然初步确立了多元化民事检察监督格局，但抗诉仍然在民事检察工作中处于举足轻重的地位。这不仅是因为检察机关有着长期办理抗诉案件的丰富经验，也因为目前抗诉仍然是诸多法律监督手段中最具有刚性、相对最完备的。如何按照修改后民诉法要求做好抗诉工作，最重要的就是要认真贯彻执行全国第二次民行检察工作会议精神，准确把握民行检察工作的法律定位。
1、强化职权意识，狠抓程序违法、渎职审判、损害国家利益、公共利益等案件的抗诉工作。民事检察是对公权力进行监督，检察权的行使应当是积极的、主动的，检察监督不应当以当事人的意志为前提，而应当以审判诉讼中是否存在渎职违法行为损害司法公正与法律权威为基础。检察机关应当以修改后民诉法实施为契机，转变工作思路，强化职权意识，增强工作的积极性、主动性，着力提高检察人员发现渎职违法审判的能力，变被动监督为主动监督，变等案上门为主动出击。同时，也要清醒地认识到，抗诉启动再审的必然性会直接影响到当事人的私权。检察机关如何在维护公权纯洁性同时，兼顾私权自治原则，这是办理民事抗诉案件必须解决好的问题。
2、积极受理当事人抗诉申请，依法保护好当事人的诉权。当事人向检察机关申请抗诉，这是修改后民诉法赋予当事人的诉权，检察机关要认真按照民诉法的规定，切实保障当事人这一诉权的实现。当事人申请抗诉案件的办理，应当不同于依照职权抗诉案件的办理。一要严格把好受理关。只有符合民诉法第209条规定的三种情形，检察机关才能受理其申请。对于检察机关已经抗诉过的案件，当事人也不能再申请抗诉。二是把好审查关。检察机关应当及时审查，在法律规定的时限内作出是否抗诉的决定。三是把好质量关。对符合修改后民诉法第200条规定关于当事人申请再审情形之一的，应当作出抗诉决定，对于不符合抗诉条件的，应当做好释法说理息诉工作。
3、把握监督与抗诉的不同，处理好抗诉和其他监督手段的关系。长期的民事检察实践中，有相当一部分人把抗诉等同于监督，认为民事检察监督就是抗诉。修改后民诉法已经较好解决监督格局多元化问题，明确了民事检察监督并不等于抗诉，抗诉只是监督手段的一种，除抗诉外，民事检察监督工作还可以通过检察建议、再审检察建议、息诉和纠正违法行为等方式进行。据此，要彻底否定把抗诉和监督等同的错误说法，纠正将当事人申请抗诉表述为当事人申请监督的做法。
三、提高民行监督能力应树立科学的理念
民行检察工作是检察机关一项重要的法律监督工作，提高民行法律监督能力，应当确立五个理念。
（一）居中审查理念
居中审查是指审查民事行政案件时，检察机关针对的是法院的诉讼活动，而不是针对具体的民事争议。作为监督者，其地位是居中于申诉人和人民法院之间，不代表某一方的利益。它以事实和法律作为衡量、判断案件的基础，以纠正错误的裁判、维护司法的公正为宗旨。确立居中审查理念，就应当做到“四不”：不是当事人的代理人，不能有“代言”意识；不是案件的当事人，不能有“主张”意识；不是案件的调查主体，不能有“调查”意识；不是案件的裁决者，不能有“裁判”意识。
（二）有限监督理念
民事行政检察监督是一种公力救济权，其监督工作不应单纯追求实体性、终极性的裁决结果，而是要把主要精力放在落实程序的有效控制之中，那些在当事人眼中的“误判”实际能够为法条精神与社会价值取向所容忍，民行检察监督将履行特有的说服职能，多角度全方位促使当事人接受裁判，消除可能引发的无休止缠诉。
（三）全面监督理念
修改后的民事诉讼法明确拓宽了监督领域、监督方式和监督对象。因此，在贯彻实施中要勇于探索对民行案件诉讼过程进行全程监督的方式；探索用民事手段解决刑事案件中的民事责任追究问题；探索用民事手段追缴被腐败官员转移到国外资产的个案操作方式；探索对行政执法活动中的违法行为进行法律监督等，并日臻完善《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》内容和程序，不断创新监督方式和提高监督效果。
（四）优势证据理念
民事诉讼规则是“谁主张谁举证”；行政诉讼是“谁作出具体行政行为谁举证”。民事行政诉讼首先是要求“证据充分”；其次是要求“优势证据”。在实际工作中，民行抗诉工作的主要任务就是审查人民法院裁判所依据的证据是否达到了确实、充分的程度。如果经过审查，原被告双方的诉讼请求均没有确实、充分的证据支持，或有矛盾，或相互间有否定的证据存在，则要按照“优势证据”的要求进行审查认定，这不仅是人民法院审查证据，审理民事行政案件的基本原则，也应作为民行抗诉工作中审查证据的一个重要理念。
（五）效果平衡理念
一方面，既要维护司法公正，又要维护司法权威。司法权威来源于当事人对司法裁判的认同。对于审判机关确有错误的裁判结果，依法提出抗诉或者提出再审检察建议，既是维护司法公正，同时也是对司法权威的维护；查处部分审判人员的职务犯罪，清除蒙在司法权威之上的阴影，实质上也是对司法公正的维护，对于审判机关正确的裁判，检察机关站在法律监督机关的角度，认真做好当事人的息诉服判工作，同样是对审判权威的维护。
另一方面，就是要坚持法律效果与社会效果有机统一。既要严格地执行法律，依法办理案件，又要克服孤立办案、就案办案等单纯业务观点，把民事法律和民事政策有机地结合起来，把维护公民、法人合法权益和维护公共利益、社会稳定结合起来，把法律上的可抗性同和谐社会的稳定与发展的现实需要结合起来，把依法抗诉、查办职务犯罪和做好息诉服判等化解矛盾工作结合起来，确保法律效果和社会效果的有机统一。

景县人民检察院 王永刚
北京市人大常委会


北京市实施《中华人民共和国水土保持法》办法


　　(1992年6月19日北京市第九届人民代表大会常务委员会第三十四次会议通过　根据1997年4月15日北京市第十届人民代表大会常务委员会第三十六次会议《关于修改〈北京市实施中华人民共和国水土保持法办法〉的决定》第一次修正　根据2010年12月23日北京市第十三届人民代表大会常务委员会第二十二次会议《关于修改部分地方性法规的决定》第二次修正)

　　目录

　　第一章　总则

　　第二章　预防

　　第三章　治理

　　第四章　监督

　　第五章　奖励与处罚

　　第六章　附则

　　第一章　总则

　　第一条　为实施《中华人民共和国水土保持法》，结合本市实际情况，制定本办法。

　　第二条　本市行政区域内的一切单位和个人必须遵守《中华人民共和国水土保持法》和本办法，都有保护水土资源、防治水土流失的义务，并有权对破坏水土资源、造成水土流失的单位和个人进行检举。

　　第三条　水土保持工作贯彻预防为主，全面规划，综合防治，因地制宜，加强管理，注重效益的方针。

　　第四条　本市各级人民政府应当将水土保持工作列为重要职责，实行水土流失防治目标责任制，采取措施做好水土流失防治工作。

　　第五条　市和区、县水行政主管部门是本行政区域水土保持工作的主管机关，负责本办法的监督实施。

　　林业、农业、畜牧、地矿等部门按照各自职责，做好水土保持工作。

　　乡、镇水土保持工作由乡、镇人民政府负责。

　　第六条　市和区、县水行政主管部门应当会同有关部门编制水土保持规划，报同级人民政府批准，并纳入本市城市总体规划和区域、县域规划。

　　各级人民政府应当将水土保持规划确定的任务纳入国民经济和社会发展计划，安排专项资金，并组织实施。

　　第七条　本市鼓励开展水土保持科学技术研究，提高水土保持科学技术水平，推广水土保持的先进技术，有计划地培养水土保持的科学技术人才。

　　第二章　预防

　　第八条　依据水土流失的具体情况和地质勘察评价，本市要划定水土流失重点防治区、崩塌滑坡危险区和泥石流易发区。具体范围由市水行政主管部门会同地矿等有关部门提出，报市人民政府批准。

　　第九条　本市各级人民政府应当组织全民植树造林，鼓励农村集体经济组织和国营农、林、牧场种植水源涵养林、水土保持林、薪炭林、饲草、绿肥植物，封山育林育草，防风固沙，并因地制宜地发展沼气、太阳能、小水电，推广节柴灶，保护和扩大林草覆盖面积。

　　第十条　禁止毁林开荒、烧山开荒和在陡坡地铲草皮、挖树兜。

　　第十一条　禁止在25度以上陡坡地开垦种植农作物，具体范围由区、县人民政府划定并公告。

　　本办法施行前已在25度以上陡坡地上开垦种植农作物的，应当在当地区、县人民政府规定的限期内退耕还林还草。人均耕地不足0.5亩难以退耕的，须报经区、县水行政主管部门批准，并限期修建梯田或者采取其他水土保持措施。

　　第十二条　加强牧坡管理和草场建设，以草定牧，合理确定载畜量，并实行轮封轮牧，防止水土流失。

　　在水土流失严重和草场少的地区，积极发展人工草场，推广舍饲。

　　第十三条　开垦25度以下，5度以上荒坡地的，必须有水土保持方案，并报区、县水行政主管部门批准；开垦国有荒坡地的，必须持市或区、县水行政主管部门批准的水土保持方案向土地管理机关申请办理开垦手续。

　　第十四条　采伐林木必须执行国家和本市有关林木资源保护管理的法律、法规、规章，采取防止水土流失的措施，并按照林木采伐许可证规定的期限完成更新造林任务。

　　第十五条　修建铁路、公路和水工程，应当尽量减少破坏植被；废弃的砂、石、土必须运至规定的专门存放地存放，不得向河流、渠道、水库和专门存放地以外的沟渠倾倒；在铁路、公路两侧地界以内的山坡地，必须修建护坡或者采取其他水土保持措施；工程竣工后，取土场、开挖面和废弃的砂、石、土存放地的裸露土地，必须种草种树，防止水土流失。

　　开办矿山企业、电力企业和其他大中型工业企业，排弃的剥离表土、矸石、尾矿、废渣等必须堆放在规定的专门存放地，不得向河流、渠道、水库和专门存放地以外的沟渠倾倒；因采矿和建设使植被受到破坏的，必须采取措施恢复表土层和植被，防止水土流失。

　　第十六条　在山区、丘陵区、风沙区修建铁路、公路、水工程，开办矿山企业、电力和其他大中型工业企业，在建设项目环境影响报告书中，必须有市或者区、县水行政主管部门同意的水土保持方案。依法开办乡镇集体矿山企业和个体采矿，必须持有区、县水行政主管部门审查同意的水土保持方案，方可申请采矿。经批准的水土保持方案不得擅自变更，确需修改的，须报原批准机关批准。

　　第十七条　生产建设项目中的水土保持设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。建设项目竣工验收时，应当同时验收水土保持设施，并有市或者区、县水行政主管部门参加。

　　第十八条　本市各级人民政府应当采取措施，加强对采矿、取土、挖砂、采石等生产活动的管理，防止水土流失。

　　在崩塌滑坡危险区和泥石流易发区，严禁取土、挖砂、采石、建房。违反规定建房的，责令停止施工，拆除建筑物。直接受崩塌滑坡和泥石流威胁的险村险户，由人民政府按照规划组织迁移或采取安全措施。

　　第三章　治理

　　第十九条　市和区、县人民政府应当根据水土保持规划，组织有关行政主管部门和单位有计划地对水土流失进行治理。

　　第二十条　防治水土流失，应当以小流域为单元，山、水、林、田、路统一规划，综合治理；实行治理保护与开发利用相结合，工程措施与生物措施相结合，坡面治理与沟道治理相结合，田间工程与蓄水保土耕作措施相结合，一般工程与重点工程相结合，因害设防，层层拦蓄，建立综合防治体系。

　　第二十一条　市和区、县人民政府应当鼓励水土流失地区的农村集体经济组织和农民对水土流失进行治理，坚持谁治理谁受益，并按照国务院的规定，在资金、能源、物资、税收等方面给予扶持。

　　第二十二条　本市各级人民政府应当组织农村集体经济组织和农民，按照批准的水土保持规划，对25度以下、5度以上坡耕地进行综合治理，因地制宜地采取修水平梯田、水平条、蓄水保土耕作等水土保持措施，整治排水系统，发展灌溉或者退耕植树种草。

　　第二十三条　对水土流失治理，可以由农村集体经济组织、专业队、农民个人或者联户承包，并按照《北京市农业承包合同条例》的规定签订承包合同。按合同规定，新增加的土地归承包者使用，新种植的林木归承包者所有。

　　本市保护承包治理合同当事人的合法权益。在承包治理合同有效期内，承包人死亡时，继承人可以依照承包治理合同的约定继续承包。

　　第二十四条　国家和本市资助的水土保持重点治理项目，应当建立审批和验收制度，具体办法由市水行政主管部门制定。

　　第二十五条　治理水土流失应当多渠道筹集资金，增加投入，各级财政部门应予以支持，农村集体经济组织也应当增加水土流失防治经费和劳务的投入。

　　第二十六条　企业事业单位对建设和生产过程中造成的水土流失，必须采取措施进行治理。依照水土保持方案确定的防治费，应当专项储存，专款专用，并接受市或者区、县水行政主管部门监督。本单位无力治理的，由市或者区、县水行政主管部门组织治理，治理费用由造成水土流失的企业、事业单位负担。

　　建设过程中发生的水土流失防治费用，从基本建设投资中列支；生产过程中发生的水土流失防治费用，从生产费用中列支。

　　第二十七条　依法保护水土保持设施、实验场地、监测网点、标志和仪器设备，任何单位和个人不得拆除和破坏。因建设占用土地拆除水土保持设施的，须报区、县水行政主管部门批准，并支付赔偿费。

　　第四章　监督

　　第二十八条　市水行政主管部门建立水土保持监测网络，对全市水土流失动态进行监测预报，并予以公告。

　　第二十九条　水土保持监督人员有权对本辖区的水土流失及其防治情况进行现场检查。水土保持监督人员依法执行职务时，应当持有水土保持监督检查证件，并佩带监督检查标志。被检查的单位和个人必须接受检查，如实反映情况，提供必要的工作条件。

　　第五章　奖励与处罚

　　第三十条　有下列情形之一的单位和个人，由各级人民政府或者水行政主管部门给予表彰和奖励：

　　(一)认真贯彻水土保持的方针、政策和法律、法规、规章，在预防保护和监督管理工作中取得显著成绩的；

　　(二)长期坚持治理水土流失，取得显著的生态效益、经济效益和社会效益的；

　　(三)在水土保持科学研究、教育、宣传和技术推广工作中成绩突出的；

　　(四)热心水土保持事业，积极支持和推动水土保持工作有突出贡献的。

　　第三十一条　违反本办法规定，有下列行为之一的，由区、县水行政主管部门责令停止违法行为、采取补救措施，可以并处罚款：

　　(一)在25度以上陡坡地铲草皮、挖树兜、开垦种植农作物的；

　　(二)未经区、县水行政主管部门批准，采取毁林、烧山等方法，擅自开垦25度以下、5度以上的荒坡地的。

　　第三十二条　违反本办法第十五条规定，在建设和生产过程中造成水土流失，不进行治理的，可以根据所造成的危害后果，由区、县水行政主管部门报请区、县人民政府决定处以罚款或者责令停业治理；对有关责任人员由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分。但责令中央或者市人民政府直接管辖的企业事业单位停业治理，须报请国务院或者市人民政府批准。

　　第三十三条　违反本办法第十八条规定，在崩塌滑坡危险区和泥石流易发区范围内取土、挖砂、采石的，由区、县水行政主管部门责令停止违法行为，采取补救措施，处以罚款。

　　第三十四条　违反本办法第二十七条规定，破坏水土保持设施的，由区、县水行政主管部门责令赔偿损失，并按照《北京市水利工程保护管理条例》的规定处以损失金额1倍以下的罚款。

　　第三十五条　本办法规定的罚款，数额最高不超过3万元，具体办法由市人民政府制定。

　　第三十六条　以暴力、威胁方法阻碍水土保持监督人员依法执行职务的，依法追究刑事责任；拒绝、阻碍水土保持监督人员执行职务未使用暴力、威胁方法的，由公安机关按照《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定处罚。

　　第三十七条　当事人对行政处罚决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

　　当事人逾期不申请复议也不向人民法院起诉、又不履行处罚决定的，作出处罚决定的机关可以申请人民法院强制执行。

　　第三十八条　造成水土流失危害的，有责任排除危害，并对直接受到损害的单位和个人赔偿损失。

　　赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由水行政主管部门处理当事人对处理决定不服的，可以向人民法院起诉。当事人也可以直接向人民法院诉。

　　由于不可抗拒的自然灾害，并经及时采取合理措施，仍然不能避免造成水土流失危害的，免予承担赔偿责任。

　　第三十九条　水土保持监督人员玩忽职守、滥用职权给公共财产、国家和人民利益造成损失的，由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　第六章　附则

　　第四十条　本办法具体应用中的问题，由市水行政主管部门负责解释。

　　第四十一条　本办法自1992年10月1日起施行。