论审判机关与行政机关的主要区别
吴忠弟

　　　　党的十五大提出了依法治国，建设社会主义法治国家的基本方略，国家审判机关的作用在依法治国的进程中显得日益重要。一个确保司法公正的讨论和实践正在全国各级人民法院中深入开展。
　　影响司法公正的因素是多方面的，诸如法官队伍建设、司法制度改革、审判工作管理、监督制约机制，等等。这既有法院、法官自身的问题，也有社会和公民的因素；既有因人们观念中的误区所致，也有制度体制上的缺憾；既有当前能够改观的，又有必须经长期努力方能达到的。在近年的审判实践中，笔者深切地体会到对审判机关和行政机关的主要区别认识不清，是当前影响公正司法的重要原因之一。这个问题的存在，使国家审判权和行政权的界限不清，在权力运行时必然无法充分发挥各自的法定职能，无法限制权力的滥用。从司法的角度看，它还导致国家司法地方化、法院管理行政化、审判工作命令化。
　　存在这些问题的主要原因：一是我国审判制度并没有完全建立在与行政制度相区别的原理基础上。我国封建社会司法从属于行政，甚至“政法合一”，行政官即是法官。在新中国建立之初，也曾有过各级人民法院为同级人民政府的组成部分，行政官员兼任法院领导的阶段。这种传统的观念至今仍在人们的头脑中存在。二是一个时期内法制不健全，特别是组织法、程序法不健全，对司法权和行政权在专政、执法、综合治理的共性方面宣传多，甚至盲目扩大，忽略两者间的根本区别和制约性。三是长期以来对于法官并未进行任职前的系统学习、培训，对法官队伍也未实行专业化管理，而且法官的绝大多数来自于行政机关，习惯于行政机关的领导方式和工作方式。因此探讨、宣传和准确区分审判机关和行政机关在组织领导、工作机制、权力行使等诸方面的区别，是从人们的思想观念、社会习惯势力、司法制度改革上端正认识，准确定位；是提高法官业务素质和严格执法水平，促其忠于职守的一项不容忽视的重要的工作。笔者认为，审判机关与行政机关主要有六个方面的区别应该认清。
　　一、组织领导形式不同。审判工作实行的是民主集中制(合议制)，合议庭与审判委员会以少数服从多数确定案件的裁决，在这里无长官意志。特别是进行审判方式改革、强化合议庭权限、实行“错案责任追究制度”之后，这一法定制度更为明确。这在一定程序上体现了“法官无上级，只服从法律”的格言，法官应自己对所办的案件负责。法院的领导除了直接审理的案件外，主要的是负责组织对国家法律和党的方针政策的实施，对审判工作进行全面的部署、监督、指导，对法官的管理、使用、教育、培训及对全院行政性工作的领导、组织、指挥等服务、保障性工作，而不能直接对法官所办案件作出实质性决定。上下级法院是审级分工和审判监督指导关系。法律规定的由法官(独任制)、法庭(合议庭、包括审判委员会)对案件进行认定、评判，其结果便具有了国家意志性，这决定了在对于具体案件的裁判上，法院内部法官与领导间、上下级法院间、法院与外机关之间广泛的相对独立性。而行政机关则普遍地实行首长负责制，上下级是垂直指挥领导关系，明确的下级服从上级，存在一个上级决策、指挥，下级服从、执行的层级指挥系统。这些都要求我们既看到法院在体制上、尤其在案件审判上的民主性、独立性，排除非法律性力量的干涉，准确依法办案，又要使法官认清其个人在审判中的权力、责任重大，提高个人素质的重要性，以确保司法公正。
　　二、工作提起方式不同。在法院案件的受理始于“告诉”(包括公诉、上诉、抗诉、申诉)，审判工作实行“不告不理”的原则，具有被动性，“没有原告就没有法官”，也就没有案件和审判工作。不是法院让谁当了被告，而是由于原告的依法提起，他不能不成为被告，当了被告不一定非输官司。而行政机关的工作则是依职责和职权的管理行为，其组织、管理、调整、处理、处罚、监督等职能是积极主动地干预人们的社会活动和个人生活。对此法官应该时刻注意正确行使审判权，防止命令式的审判方式，既不能无视、甚至干预当事人的权利，注意保护其合法权益，又要在办案过程中积极主动地为维护稳定、促进发展、保障改革服务，寓“主动”与“被告”之中，积极主动地发挥人民法院的职能作用。
　　三、参与人的指向不同。审判工作至少是三方以上特定人的法律行为，它必须以一定争端为前提，诉(原告)、辩(被告)、断(法官)三方参加，诉辩双方诉讼地位平等，法官居间裁判。法庭、法官在案件审理过程中具有中立性。法庭以解决双方以上当事人的纷争为直接目的。而行政机关的管理行为是其与行政相对人间的双方行为，行政权的行使并不以争端为前提，是其主动的对国家和社会的管理。双方在行政法律关系中的地位是不平等的，永远处于管理者与被管理者的位置上，有时行政相对人不是特定的人，行政行为具有鲜明的倾向性。因此，法官要十分尊重维护当事人双方的诉讼权利，认真主持法庭审理活动，平等地保护当事人的合法权益，化解矛盾，解决纠纷与争端，而不能因当事人的身份、地位、背景和能力、态度不同而有意偏袒或区别对待。
　　四、解决矛盾的性质不同。审判机关所解决的是社会矛盾和冲突不能和解或经其他途径不能解决而法律规定就由法院解决的诉讼问题，是对于已经发生过事情的评判；依据的是国家制定的法律，并以国家强制力为后盾；所遵循的是法制统一的原则，裁判的结果是保护或调整了相关的法律关系，维护了社会秩序与稳定。而行政机关所进行的国家、社会和地方事务的管理活动是每日每时都在进行的，既有对已发生的事件(并非都是纷争)的解决，也指导和规范未发生、将要发生和必须发生的事情，是为人们自觉的遵守与执行提供规范与服务。同时行政管理还具有明显的地域性、强烈的行业性和在发展变化的社会情势中的灵活性和应变性。作为法官要敢于并善于坚持严格执法，反对和克服地方保护主义和部门保护主义，发挥审判职能，维护国家法律与司法的统一与稳定。
　　五、权力行使方法不同。审判权的行使以“告诉”为前提，以公开为原则，在固定的场所(法庭)内进行，并有确定的手续、顺序、时限要求，由此形成一个不能间断、不能颠倒、完整连贯的诉讼过程，有广泛的群众参加，外在表现为极强的公示性、阶段性和程序性。由于所要评判的都是已经发生过的、法官根本不了解、不知情的纷争、社会矛盾的是非曲直和责任归属，因此在审理中法官不但要保持中立性，不能先入为主，而且必须依据法定的证据规则，依证据定案。当事人官司的输赢取决于其行为的合法性而不是合理性，其合法性的确定要由其提供的证据的证明力来决定，有证据、证据力强就能打赢官司，否则就要败诉。而行政权的行使则可能随时随地发生，无须征求相对方的意见，行政管理人员依据有关行政法规，并根据自己的眼睛(直接管理检查、亲眼所见)来认定事实，直接、即时收集证据，并相机处理，有较大的自由裁量权。这种处理及过程具有鲜明的倾向性和主导性，所追求的是效率优先原则。由此法律对法官的要求是，必须严格执行程序法，保持裁判者的中立性、司法程序的公开性、自治性和有效性，以程序公正保证司法公正。
　　六、官员的任免制度不同。法院的法官实行选任制，所有的审判员不论职务、职级的高低，均由同级人民代表大会常务委员会选举任命，法官非因法定事由、非经法定程序，不被免职、降职、辞退或者处分，具有程序性、法制性，充分体现民意。这也是由法官在很大范围内对法律、对人民负责的职业要求所决定的。而行政机关的公务员除政府的组成人员(一般是政府的每个职能部门只一人)是选任制，由政府的同级人民代表大会常务委员会任免以外，其他所有公务员和工作人员均是委任制或聘任制，由首长提名并任命(或免职)或聘用(或聘解)，手续简单、便利，其工作要对首长负责。法官要认清审判权是国家的，是人民赋予的，必须对人民负责、对法律负责，要接受人民的监督。
　　
　　(作者单位：黑龙江省双鸭山市中级人民法院)






　

湖北省人民政府


湖北省人民政府批转省财政厅关于湖北省政府采购管理暂行办法的通知
湖北省人民政府



现将省财政厅关于《湖北省政府采购管理暂行办法》转发给你们，请认真贯彻执行。


（省财政厅）


第一条 为规范我省政府采购行为，加强财政支出管理，提高财政资金使用效益，加强廉政建设，促进经济和社会发展，根据国家有关法律、法规和制度，结合我省实际，制定本办法。
第二条 全省国家机关、实行预算管理的事业单位和社会团体（以下统称采购单位）使用财政性资金办理政府采购，适用本办法。本款所称的财政性资金，包括财政预算内资金和预算外资金。
第三条 本办法所称的政府采购，是指政府采购机关以购买、租赁、委托或雇用等方式获取货物、工程和服务的行为。
第四条 政府采购遵循公开、公平、公正、效益及维护公共利益的原则。
第五条 各级人民政府财政部门是政府采购的主管部门，下设政府采购管理机构，负责本地区政府采购的管理和监督工作。具体履行下列职责：
（一）拟定政府采购法规草案，制定政府采购政策和规章制度；
（二）管理和监督政府采购活动；
（三）拟定本级政府集中采购目录和公开招标采购范围的限额标准；
（四）参与编制年度政府采购预算；
（五）收集、统计和发布政府采购信息，建立政府采购信息系统；
（六）组织政府采购人员培训；
（七）审批进入本级政府采购市场的供应商资格；
（八）审批社会中介机构取得本级政府采购业务的代理资格；
（九）受理政府采购投诉事项；
（十）办理其他有关政府采购事务。
第六条 财政部门负责编制年度政府采购目录，报经本级政府同意后，编制政府采购预算并具体组织实施。政府采购资金，由财政部门根据生效的政府采购合同的约定，直接拨付给供应商。
第七条 政府采购管理机构负责对政府采购的监督检查。监督检查包括以下主要内容：
（一）有关政府采购的法律、法规和政策的执行情况；
（二）政府采购项目预算的执行情况；
（三）政府采购的采购标准、采购方式和采购程序的执行情况；
（四）政府采购合同的履行情况；
（五）其他应当监督检查的内容。
被监督检查的单位和个人应当如实反映情况，提供有关材料。
第八条 政府采购管理机构应当委托具备资格的采购机关或社会中介机构承办下列政府采购事务：
（一）纳入集中采购目录的政府采购项目；
（二）实施由财政拨款的大中型政府采购项目；
（三）本级政府及财政部门交办的其他相关政府采购事务。
第九条 政府采购限额标准以下的政府采购项目，由各采购单位按照本办法的有关规定自行组织采购。
第十条 具备条件的社会中介机构，应向政府采购管理机构申请取得政府采购业务代理资格。
具备向采购机关提供货物、工程和服务能力的供应商，可向政府采购管理机构申请进入政府采购市场的资格。
第十一条 政府采购采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、询价、单一来源等采购方式。
第十二条 政府采购按照规范的招标、投标、开标、评标等程序进行。
采用公开招标方式的，招标人应在政府采购管理机构指定的报刊、信息网络或者其他媒介发布招标公告。
投标应当按照招标文件的要求进行。
开标应在公证机关的监督下进行。
评标由有关技术、经济等方面专家组成的评标委员会负责，委员会成员人数为5人以上单数。
第十三条 招标人应将以下有关情况及时书面报政府采购管理机构：
（一）招标文件应当经政府采购管理机构确认。政府采购管理机构收到招标文件后7个工作日内如无异议，招标人方可刊登招标通告或发出投标邀请函。
（二）招标人应当自确定中标人之日起15日内，向政府采购管理机构提交招标投标情况的书面报告。
（三）政府采购合同内容一经确定，招标人应将合同草稿报政府采购管理机构备案。政府采购管理机构收到合同后7个工作日内如无异议，招标人方可签定合同。
（四）政府采购合同订立后7日内，招标人应当将合同副本报政府采购管理机构备案。
（五）政府采购合同需要变更的，招标人应当将有关合同变更的内容及时书面报政府采购管理机构。
（六）政府采购合同履行过程中，因某些特殊情况需要终止合同的，招标人应当将终止合同的理由以及相应的措施，及时书面报政府采购管理机构。
（七）供应商有违反政府采购合同的行为，招标人要将有关供应商违约的情况以及拟采取的措施，及时书面报政府采购管理机构。
（八）招标人依照合同约定需要向供应商付款的，应当向政府采购管理机构报送有关文件，以备审核。
第十四条 在政府采购合同履行期间以及履行后，政府采购管理机构可以随时抽查用户，对采购标准、采购内容等事项进行核实。经政府采购管理机构抽查而发现的问题，应当责令招标人进行纠正，并按照有关法规追究有关人员的责任。
第十五条 政府采购管理机构对政府采购项目的执行，可以独立进行全面的审核、调查，并对发现的问题进行处理。
第十六条 政府采购管理机构的工作人员不履行本办法的规定，徇私舞弊、玩忽职守的，由有关管理机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究其刑事责任。
第十七条 社会中介机构未经委托自行承揽属于政府采购目录的政府采购业务的，视情节轻重，可暂停政府采购业务代理资格，直至取消资格。
第十八条 政府采购单位按政府采购目录应当采用集中招标采购方式而未采用的、按本办法规定应该报请政府采购管理机构批准或备案有关手续而未执行的，采购无效，并由政府采购管理机构按照有关规定处理。
第十九条 政府采购单位、政府采购业务代理机构、社会中介机构、供应商和评标委员会成员违反国家有关法律、法规、制度及本办法规定的，采购无效，由政府采购管理机构责令改正，并可给予警告；对直接负责的主管人员和其它直接责任人员，由其行政主管机关给予行政处分。有
违法所得的，没收违法所得；情节严重的，依法追究主要责任人行政责任；给政府采购机关、供应商造成损害的，应当承担赔偿责任；构成犯罪的，移送司法机关依法追究刑事责任。
第二十条 政府采购当事人认为自己的合法权益受到损害，可以向政府采购管理机构提出书面投诉。政府采购管理机构应当在收到投诉书之日起30日作出处理。
对政府采购管理机构作出的投诉处理或者处罚，当事人不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼，也可以依法申请行政仲裁。
第二十一条 政府采购接受审计、监察等部门以及社会的监督。任何单位和个人有权对政府采购中的违法行为进行控告和检举，政府采购主管部门及有关部门应当及时进行处理。
第二十二条 本办法由省财政厅负责解释并制定实施细则。各地人民政府可以依据本办法制定具体实施办法。
第二十三条 本办法自发布之日起实施。



2000年10月23日