北京市人大常委会


北京市预防和查处窃电行为条例



　　(2003年7月18日北京市第十二届人民代表大会常务委员会第五次会议通过)

　　
　　第一条　为预防和查处窃电行为，保障供电企业和用户的合法权益，维护供用电秩序和电力运行安全，根据《中华人民共和国电力法》和有关法律、法规，结合本市实际，制定本条例。
　　第二条　本条例所称窃电行为是指以非法占用电能为目的，采用秘密手段实施的下列不计或者少计电量的用电行为：
　　（一）在供电企业的供电设施或者其他用户的用电设施上擅自接线用电；
　　（二）绕越法定的用电计量装置用电；
　　（三）伪造或者开启法定的或者授权的计量检定机构加封的用电计量装置封印用电；
　　（四）故意损坏法定的用电计量装置用电；
　　（五）故意使法定的用电计量装置计量不准或者失效用电；
　　（六）使用特制的装置窃电；
　　（七）采用其他方法窃电。
　　第三条　任何单位和个人不得以任何方式窃电，不得胁迫、指使、协助他人窃电，不得向他人传授窃电方法，不得制造、出售窃电装置。
　　任何单位和个人都有权制止和检举窃电行为。
　　第四条　市和区、县人民政府负责电力行政管理的部门依法进行本行政区域内的供用电监督管理，对供电企业和用户执行电力法律、法规的情况进行监督检查。
　　本市各级公安、检察、审判机关和工商行政管理、质量技术监督等部门按照各自的职责，依法维护供用电秩序，保护供电企业和用户的合法权益。
　　第五条　电力管理部门依法配备电力监督检查人员。
　　电力监督检查人员有权向供电企业或者用户了解有关执行电力法律、法规的情况，查阅有关资料，并进入现场进行检查。发现窃电行为，有权予以制止和查处。
　　第六条　电力监督检查人员进行监督检查时，不得少于二人，并应当出示由市电力管理部门核发的《电力监督检查证》。
　　第七条　供电企业安装和使用的用电计量装置须经法定的或者授权的计量检定机构认可并加封。
　　供电企业应当对安装在用户处的用电计量装置进行定期检查，并按照规定的周期对用电计量装置的计费电能表进行校验、轮换。
　　第八条　供电企业和用户应当根据平等自愿、协商一致的原则签订供用电合同，明确双方的权利和义务。
　　第九条　供电企业应当加强管理，定期或者不定期地进行用电安全检查；加强防范窃电技术的研究开发，采用和推广防范窃电的技术和装备。
　　第十条　供电企业依法配备用电检查人员。用电检查人员应当熟悉与供用电业务有关的法律、法规、政策、技术标准和供用电管理制度，并经相应的资格考试合格后，持《用电检查证》上岗工作。
　　用电检查人员进入用户的用电现场依法进行用电安全检查时，不得少于二人，并应当出示《用电检查证》。用户对用电检查人员依法履行职责，应当给予配合。
　　第十一条　用电检查人员在检查中发现用户有窃电行为或者窃电嫌疑的，应当立即向供电企业报告，由供电企业提请电力管理部门调查处理或者向公安机关报案。
　　用电检查人员对于现场发现的窃电行为，有权制止，并应当制作用电检查笔录，保存证据。
　　第十二条　供电企业为制止窃电行为，根据《中华人民共和国电力法》和《中华人民共和国合同法》的规定中断供电，应当符合下列条件：
　　（一）予以事先通知；
　　（二）采取了防范设备重大损失、人身伤害的措施；
　　（三）不影响社会公共利益或者危害社会公共安全；
　　（四）不影响其他用户正常用电。
　　用户对供电企业以窃电为由中断供电有异议的，可以向电力管理部门投诉。受理投诉的电力管理部门应当及时处理，在3日内作出是否恢复供电的决定。
　　第十三条　有下列情形之一的，供电企业应当在24小时内恢复供电：
　　（一）被中断供电的用户停止窃电行为并承担了相应责任；
　　（二）被中断供电的用户按照《中华人民共和国合同法》的规定提供了适当担保；
　　（三）电力管理部门作出了恢复供电的决定。
　　　　供电企业由于供电设备的原因不能按照前款规定按时恢复供电的，应当向用户说明情况，并同时告知供电时间。
　　第十四条　用户认为自身的合法权益受到窃电行为侵害的，可以报告电力管理部门调查处理或者向公安机关报案。
　　第十五条　电力管理部门对有下列情形之一的窃电案件，应当受理，并指派电力监督检查人员调查处理：
　　（一）用户报告的；
　　（二）知情人举报的；
　　（三）供电企业提请调查处理的；
　　（四）上级电力管理部门交办的；
　　（五）其他部门移送的。
　　电力管理部门应当为窃电案件的举报者保密。
　　第十六条　电力管理部门对于受理的窃电案件，违法事实清楚、情节轻微的，可以依法当场作出行政处罚决定；情节复杂、需要调查确认的，应当在受理之日起7日内作出是否立案的决定；决定立案的，应当在立案之日起30日内作出下列处理：
　　（一）对事实不清、证据不足或者举报不实的案件，予以撤销；
　　（二）对事实清楚、证据确凿的案件，依法作出行政处罚决定。
　　第十七条　窃电量按下列方法计算确定：
　　（一）以本条例第二条第一项所列方法窃电的，按照所接设备的额定容量乘以实际窃电时间计算确定；
　　（二）以本条例第二条第二项至第七项所列方法窃电的，可以根据情况，采用以下方法计算确定：
　　1．按照同属性单位正常用电的单位产品耗电量或者同类产品平均用电的单耗乘以窃电者的产品产量，加上其他辅助用电量，再减去用电计量装置的抄见电量计算确定；
　　2．按照窃电后用电计量装置的抄见电量与窃电前正常的月平均用电量的差额，并根据实际用电变化确定；窃电前正常用电超过六个月的，按六个月计算月平均用电量；窃电前正常用电不足六个月的，按实际正常用电时间计算月平均用电量；
　　3．采用上述方法难以计算窃电量的，按照用电计量装置标定电流值（对装有限流器的，按限流器整定电流值）所指的容量，乘以实际窃电时间计算确定；通过互感器窃电的，计算窃电量时还应当乘以相应的互感器倍率。
　　实际窃电时间无法查明时，窃电量按照国家有关规定确定。
　　第十八条　窃电金额按照窃电量乘以本市价格行政管理部门核定的目录电价计算。
　　窃电金额的计算由电力管理部门负责。
　　第十九条　违反本条例第三条规定的，按照下列规定处理：
　　（一）盗窃电能的，由电力管理部门责令停止违法行为，追缴电费并处应交电费5倍以下的罚款；
　　（二）制造窃电装置的，由质量技术监督部门责令停止违法行为，没收窃电装置及违法所得，并处1000元以上5万元以下的罚款；
　　（三）出售窃电装置的，由工商行政管理部门责令停止违法行为，没收窃电装置及违法所得，并处1000元以上5万元以下的罚款；
　　（四）胁迫、指使、协助他人窃电或者向他人传授窃电方法的，由电力管理部门责令停止违法行为，没收违法所得，并处500元以上1万元以下的罚款。
　　第二十条　单位实施窃电行为或者制造、出售窃电装置的，负责查处的有关行政管理部门应当将行政处罚情况记入本市的信用信息系统。
　　第二十一条　拒绝、阻碍电力监督检查人员执行公务或者殴打、侮辱依法履行职责的用电检查人员的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的规定处罚。
　　第二十二条　供电企业违反本条例第十二条、第十三条规定中断供电或者未按时恢复供电，给用户造成损失的，应当依法承担赔偿责任。
　　第二十三条　盗窃电能造成供用电设施损坏、停电事故或者导致他人人身伤害、财产损失的，窃电者应当依法承担民事责任。
　　第二十四条　电力管理部门及有关行政管理部门违反本条例规定，没有履行法定职责或者滥用职权的，由上级行政机关或者监察机关责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。
　　第二十五条　违反本条例规定的行为，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
　　第二十六条　本条例自2003年9月1日起施行。

论行政法的地位与作用和依法行政的意义

邹清奇


摘要：行政法与宪法的关系最为直接，又是独立的部门法，加强行政法制建设，全面实行依法行政，对建立有中国特色的社会主义法治民主国家意义重大。
关键词：行政法 地位 作用 依法行政

国家行政权随着国家的产生而出现，有了国家行政权力的运行就慢慢有了相关的行政法。作为一门社会科学，行政法就是解决有关行政问题的法，属于上层建筑范畴。（　罗豪才．行政法之语义与意义分析[J]．法制与社会发展，1995,(4)．），在现代国家中，行政法的作用和地位具体表现为依法行政在社会生活中的重要意义。
一、 行政法在国家法律体系中的地位探讨
宪法是国家最重要的根本大法，它调整着根本的社会关系，确定国家基本制度和原则，是国家法律体系中地位、效力、权威最高的法律。相对于刑法和民法等部分法，行政法、宪法的关系更为直接密切。
首先，行政法主要是调整行政法关系、保障、规范和监督行政管理活动的法律，它直接涉及国家权力的确定和行使，有关国家机关之间的关系和国家机构与公民法人之间的关系的宪法规范，主要通过行政法律具体实施。其次，由于国家行政管理内容的广泛性和地位的重要性，决定了行政关系的广泛性和重要性，作为调整行政关系的行政法，作为调整高行政关系和行政法国家和社会生活，为各个方面实施着宪法规范这行宪法规范推行宪法确定的各项基本国寂，而民法、刑法是一般只是宪法确定的某一或某些方面的国家政策。事实上，宪法典中就包含着许多行政法规范，而属于行政法范畴的许多规范同时又是宪法规范。 时至今日，“宪法学与行政法学”被称为统一的学科、很多学者均从事宪法与行政法的双向研究，而且行政法学的理论体系还存在着和宪法学体系含混不清的问题。
概括地讲：行政法作为独立部门法的地位只是得到了形式上的承认，行政法与宪法的关系在很多问题上没有理清，行政法相对于宪法的独立性在某种程度上为人们所忽视。很少有人会否认行政法作为一个独立的法律部门所应具有的重要意义，行政法是位于宪法之下、一国法律体系中最重要的部分之一。由于其紧紧的围绕着行政权力展开，也就意味着行政法有着与民法、刑法等部门法完全不同的视野和内涵，其所调整的社会关系的广泛性、复杂性、易变性更是其它部门法所难以比拟的。“在每一种行政法理论的背后都存在着一个国家的理论”（Carol Harlow and Richard Rawlings： “ LAW and ADMINISTRATION” (George Weidenfed and Nicolson ltd.,1988),p.1.，）行政法所与生俱来的政治性决定了其与宪法之间存在着千丝万缕的联系，在很大的程度上，行政法被认为是具体化的宪法、是宪法的动态部分，宪法则被认为是行政法的来源和基础。日本学者室井力也认为“宪法作为国家的最高基本法，是政治价值的体系法；而行政法随以宪法为前提，但却是行政技术的体系法。” （《现代行政法的平衡理论》罗豪才主编-北京大学出版社1997年版⑸）但另一方面，确认行政法独立的法学价值却有着重要意义。行政法是一个独立部门法，它不依附于其他部门法，同时一般不包含其他部门法。辩证来看来，宪法与行政法虽然渊源相连，但彼此并不存在什么“隶属”关系，根本大法只是从宏观上给行政法以指导。“宪法调整的对象是整体利益与整体利益之间的关系，包括平等的及不平等的两个方面，而行政法却调整以公共利益为本位的一定层次的公共利益和个人利益的关系。”（ 叶必丰著：《行政法的人文精神》湖北人民出版社2000年版，第236页）公认的观点是，宪法是行政法的母法、行政法是作为宪法的具体法来运用的、是宪法的实施法。
实际上，任何部门法都可以称为宪法的实施法，只不过行政法在政治性和价值取向上同宪法精神保持相当程度的一致罢了。我们可以认为，宪法与行政法存在着共同的理论渊源和价值体系、行政法的基本原理源于宪法的实体价值、完善的宪政精神将充分的指导行政法的发展。但如果宪政传统的缺乏、宪法价值的式微，决定了现有的宪法发展程度根本不足以为行政法提供理论依据，那么再称行政法为“动态的宪法”明显是不符合实际的，而行政法抛开宪法的微弱束缚以获得独立的发展，并非不合逻辑、不合情理，而是一种无可奈何的必然。对比其他国家而言，中国的行政法并无如此深厚的宪法渊源，行政法具有很大的独立性，并不是宪法的附属品，相反行政法却在广泛的实践领域为宪法提供了素材和实证基础、充实了宪政的精神、促进了宪法的发展。
因此，过于强调行政法对宪法的依附性和宪法价值的绝对决定性和否定两者的联系一样，也是不符合客观实际的。 和其他法横向对比，行政法作为独立部门法的地位，取决于它所调整对象的独立性，即所调整是行政关系为其他法律所不能调整。民法调整的对象是民事关系，它是一种等价有偿的关系，即人们常说的“横向关系”；行政法调整的对象是行政机关在运用国家行政权力对国家事务和社会公共事务实施管理以及公民组织对行政机关进行监督和过程中所发生的社会关系。这种关系可从两个关节点上把握，一是行政法律关系必有一方是行政机关；二是双方地位不对等，在行政管理法律关系中行政机关处于优越的地位。（罗豪才主编．行政法学[M]．北京：中国政法大学出版社，1996．(P22-23)）是一种“纵向关系”。另一方面，行政法作为一个独立的法律部门，与民法、刑法等一样，是构成国家法律体系的最高层次，是独立的法律规范集合体之一，不是几个零散的法律规范，也不是几个法律规范构成的单个制度；行政法是不依附于其他的普通法律部门，也不可能涵盖其他普通法律部门。但值得注意的是随着当代国家行政权力的扩大，行政法的调整范围也逐渐扩及某些传统上认为应属民法刑法调整的领域。这是因为，行政法是法律体系中的一个重要法律部门，是调整国家行政权力的行使和由此形成的行政关系的法律规范体系。人类文明的发展和现代化进程的加速导致人与自然的关系和人与人的关系的复杂化，各种新型社会关系和社会事务剧增，权力作为一种管理能力，其扩增也就成为一种客观的需要。如何折衷与协调它们的关系，使行政权力行使的效率与个体效益的公平保护间实现利益最大化就成为行政法的价值所在。而对这些法律部门产生程度不同的的影响。
二、 行政法的作用和依法行政的重要意义

行政法在国家的法律体系有着如此重要的地位，行政法的作用应体现为加强行政法制建设在保障和规范国家行政管理，加强社会主义民主法治建设中有着不可替代的作用，因此，我们要切实加强行政法制建设；而行政法制建设的目标，就是要依法行政严格依法行政，其重要意义表现在以下几方面：其一，加强行政法制建设和依法行政是提高国家行政管理效率，实现行政管理目标的保障。在当今生产力日益社会化，社会发展日益加速，社会联系日益密切，社会交往日益增多的背景下，提高社会的组织化程度对于实现社会的和谐发展有重要意义。
在社会组织化的进程中，卓有成效的国家管理起着主导作用。行政管理无疑是国家管理中最主要，最重要的组成部分，科学高效的行政管理是实现国家和社会稳以及社会政治经济文化的持续发展的基本保障。世界发达国家的经济发展和社会进步与行政法的发达密不可分，这也是建立和完善其行政法律制度的动因所在。当代中国社会正处于转型过程之中。社会主义市场经济体制的建立和发展，正在引起上层建筑的改革和变动。
与社会主义市场经济体制相适应的行政管理的理念、体制、制度等等正在逐步形成。在社会主义市场经济条件下，无论是社会经济秩序和国家安全的维护市场体系的建构，经济运行的调控，还是社会公共事务管理和公共设施的建设都离不开国家行政管理。而行政法又是实现国家行政管理高效、科学的根本保障。行政法以法律形式将国家行政管理的规律加以确认，从而确保行政主体能遵循客观规律，开展行政活动，保证行政目标的实现。行政法确认了行政法体确认行政主体所有的行政权，并赋予行政权以优益性，强制性等属性，这就为行政主体进行行政管理创造了基本条件。行政法还规定了行政机关的组织体制和内部结构，协调和理顺了了行政机关之间及其内部的各种关系，明确了各方面的职责权限，从而增强了行政主体的责任感。减少了管理各方面的“内耗”。
行政法又还确立了国家行政管理管理的各项基本原则和基本制度，这既为行政 及其工作人员严格自律提供了依据，出为监督行政提供武器，从而将政府 行为纳入规范化，程度化轨道，为提高行政管理效率实现行政目标提供了制度保证。所以，加强行政法制建设，使广泛的国家行政管理活动有法可依；全面推行依法行政，做到行政权的行使有法必依，是提高国家行政管理效率，实现行政管理目标的重要保障。其二、加强行政法制建设和依法行政还是实现社会主义民主、实现全心全意为人民服务宗旨的保障。建设高度的社会主义民主是我国社会主义制度的本质要求和现代化建设中的一项重要任务。我国宪法规定，国家的一切权力属于人民，公民享了管理国家事务和社会事务等广泛的民主权利和自由。而人民民主权利的实现在一定程度上有赖于行政法制度的完善和有效运作。现行我国的行政法学体系多是建立在计划经济基础之上的，其主要原因在于，我们现在所运用的支撑性概念的含义基本上是建立于计划经济时代的。如对“行政”概念的认识就是如此，认为“行政”就是管理，是国家意志的执行。仅仅强调行政是一种国家对公共事务的管理，因此就有了“行政就是管理、管理就是整你。” 这种纯国家意志执行的思路。其实，行政的内涵不仅是一种管理，现代行政更重要的还在于它是一种服务。尤其是当前强调服务论是考虑市场与社会的双重趋动，考虑公共利益和个人利益的互重。其实，毛泽东同志早在《为人民服务》中就注意到了这个问题。过去，我国在行政立法上偏向于行政权，行政机关权利多、义务少，这是计划经济时代产生的失衡，没有体现政府为人民的服务意识来。 行政法首先可以通过创设以公正、民主为主要目标的行政程序制度为公民参与行政决策和国家管理提供了切实可行的途径。其次，行政法还可为维护公民和社会组织的合法权益提供了法律保障，一方面行政法通过保证行政权的有效、方便、为民和组织行使其合法权利提供了行政保障，另一方面行政法通过创设行政复议制度、行政诉讼制度和国家赔偿制度，使公民和组织在与行政机关发生争议时能得到及时的处理，在其合法权益受到行政侵害时能得到及时补救。最后，行政法通过创设行政公开制度、行政责任制度和对检举、揭发、控告、申诉和来信来访等行政制度的规定，既确保了公民对国家行政机关及其工作人员的监督权。建立公平、公正、公开、高效、廉洁的政府是广大人民的希望，也是时代的要求。其三、加强行政法制建设和依法行政是建设社会主义法治国家的重要保障。依法治国是我国的基本治国方略，建设社会主义法治国家是我国现代化建设的重要目标，法治国家就是以法律规范人们的行为，调整各种社会利益关系就是做到有法可依、有法必依、权法必严，违法必究。
简言之，就是要以法律作为治理国家的主要手段。依法治国的关键是依法行政。行政法作为调整行政关系这一重要的社会关系的部 门法， 可以规范管理相对人的行为，制止、纠正和惩行政违法行为，保证行政管理的有效和社会的有序，更重要的是它能规范和控制行政权的行使，使国家行政管理走上法治化的轨道，防止行政权失控、法外行政或行政失范现象的发生。在当代国家行政职能不断扩大，行政权日益膨胀的情况下，各法治国家都十分注重以行政法来规范政府行为，防范行政侵权，正是从这意义只有国家将行政法称之为权法。政权作为一种国家权力，它本应是人民的、社会的权力，但它又是同人民大众分离的；执行这种权力的人本应是社会的“公仆”，但却很容易异化为社会的“主人”。因此，必须以权力制约权力。行政法应强调对行政权的控制作用，行政法在内容上必须以防止行政专横，强调保护公民和组织合法利益不受非法行政行为侵犯为目标。所以说，行政法的主要职能是控权，价值体现是控权。由于我国有着 的封建专制的影响，缺乏法治传统，在体制下行政权又不适当地强化，行政权几乎无所不在，无所不能，政府行为不规范问题严重，这些现象已经严重制约了我国社会主义市场经济的发展和社会主义民主法制的建设。因此，我们要切实加强行政法制建设，而行政法治建设的目标，就是要依法行政严格依法行政，这对于建立社会主义法治国家，促进国家政治、经济、文化的全面发展，具有至关重要的意义。
依法行政的基本涵义，是指行政机关行使行政权力必须有相关行政法规的授权，并严格执法以实现公平、公正、有序的社会良性运行秩序。依法行政的关键是要正确解决行政机关的权力和公民、组织的合法权益的关系，从而将国家、集体和个人的利益有机地、合理地统一起来。而我国的行政法制建设走过一条曲折的道路。过去长期的计划经济体制赋予国家无所不包、无所不能的权力。而公共权力的无限扩张，导致公民私域的狭窄，公民的权利与自由受到极大的压抑。当由国家权力主导的计划经济向发挥市场作用的市场经济过渡时，社会现实强烈需要建立一套与市场经济相适应的法律制度。这自然迫切要求对行政权力的行使设置必要的法律限制，使国家权力的行使有个范围，政府不再陷入过于琐碎具体的管理事务而不能自拔。而公民个体也能获得自我发展的自主性，能够捍卫自身利益，对权力施加一份影响。这是当前行政法制建设的主要使命之一。 行政法律关系是行政机关在行使行政权力过程中产生的，必然表现为一种权力关系，而任何权力关系都具有支配的特征。行政机关在这一关系中是权力主体，而公民或组织则是行政权力的客体。
行政权力作为一种国家权力本身就具有支配、强制的力量，作为行政权力客体的公民和组织必然服从于由行政权力主体行使的这种权力。无论是在权利义务的立法分配上，还是在行政权力的行使过程中，它们都没有平衡可言。在行政关系中，政府与公民之间的权利义务恰恰是以不平衡为特征的。从根源上讲，政府的权力正是人民所赋予的，在总体上很难说是平衡的。实际上，平衡只是一种理想。在中国这样一个有着漫长封建历史，法制不健全不完善，人治思想重于法治思想，经常权大于法的国度，不可能做到所谓的平衡。中国传统法律文化的一个特征就是强调义务、漠视权利，法律一向与伦理道德一起作为统治阶级统治人民的工具，法律是用来治理老百姓的。在法律关系中，官是主体，民是客体，法长期被视为阶级统治的工具，而不被认为有保障私权之功能。这一事实在新中国成立后若干年间并无根本改变。
中国进入改革开放时期后，这种状况才有所变化，较多私法性质的法律得以颁布实行，公民权逐步得以确立和保障，人民的权利意识逐步增强。1990年10月1日实施的行政诉讼法首次以法律的形式保障民告官的权利，这是我国社会主义法治建设的飞跃。然而，从司法实践中看，在我国，控权还远远不够，尚无法消解行政权对公民权的侵犯。所以我国加强行政法制建设，推行依法行政的道路任重道远。 党的十五大报告提出，要“依法治国，建设社会主义法治国家”。1999年3月15日的宪法修正案将“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”作为宪法条款加以确定。党的十六大把发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，作为全面建设小康社会的重要目标之一，并明确提出“加强对执法活动的监督，推进依法行政”。在《全面推进依法行政实施纲要》又提出“适应全面建设小康社会的新形势和依法治国的进程，必须全面推进依法行政，建设法治政府。” 依法行政意义被党和国家提高到一个前所未有的重要程度，这也是行政法和加强行政法制建设的重要性的具体表现。
总之，行政法作为国家法律体系中仅次于宪法的法律部门，作为新兴的法律学科、作为在宪法学与法哲学的不断渗透下努力追寻自我的行政法学，要走的路还很长很长，还要面临很多的机遇和挑战。我们需要大胆的思辩和争鸣、不断的吸取其他学科的发展成果、更多的投身于实践，以现实的气息来充实行政法的精神和内涵。总之，无论“行政法时代”是否像姜明安教授认为的那样即将来临，行政法都是极有发展前途和魅力的法律部门，推动其在新的世纪飞速发展、并真正成熟起来，还需要一代代行政法学人的大胆开拓和不懈努力。是国家行政权简便的主要工具，充分加强行政法制建设，推进依法行政，对于建设有中国特色的社会主义法制法治国家都是非常重要的。（《行政法学几个理论问题的研究》，卢刚/http://www.shecan.net/douzilaw/index.html）